Dans le « Bulletin d’information juridique », Babacar Mbaye DIOUF, Commissaire de Police, Chef de la Brigade Anti-Terroriste de la Division des Investigations criminelles, a développé le thème « Le Pool judiciaire financier : Une bonne nouvelle dans la lutte contre le financement du terrorisme ». L’auteur y a abordé, pour la première partie : le PJF, une institution décisive dans la lutte contre le financement du terrorisme. Pour la deuxième partie le Commissaire DIOUF a développé le sous-thème : « le PJF, une institution aux prises avec divers défis dans la lutte contre le finance- ment du terrorisme ».
L’un des plus grands défis sécuritaires auquel le monde est confronté, est sans nul doute le terrorisme qui frappe tous les continents et prend place dans tous les pays. Cet hôte indésirable a réussi à s’installer malgré les moyens préventifs des Etats. Depuis 2001, le terrorisme est de plus en plus au bout des lèvres, il s’est donné une célébrité sans précèdent.
Ce phénomène que l’on entendait, est devenu une réalité surtout en Afrique subsaharienne. Il s’est très rapidement propagé dans cette région à la vitesse de l’éclair. Comme la COVID-19, les pays africains se sont contaminés à cause de plusieurs facteurs.
Aujourd’hui, combattre le terrorisme n’est pas seulement s’attaquer aux auteurs qui ont commis des actes qualifiés de terroristes. La question des moyens dont disposent les groupes armés, est importante car chaque acte terroriste nécessite un minimum de financement.
Le financement du terrorisme semble avoir été pris en compte tardivement. Ce n’est qu’au début du 21e siècle que toutes les instances nationales et internationales ont renforcé leur vigilance quant aux moyens préparatoires aux actes terroristes. La communauté internationale a commencé à méditer sur la provenance et la mobilisation des moyens financiers ayant permis aux terroristes de réaliser des attentats.
Au Sénégal, le législateur a pris la balle au re- bond en 2007 avec une timide incrimination. Paradoxalement, aucune disposition ne faisait allusion au financement du terrorisme. C’est à la faveur de la loi uniforme n°2009-16 du 02 mars 2009 que le Sénégal a transposé la directive n°04/2007/CM/UEMOA du 04 juillet 2007 à Dakar, criminalisant les activités servant à fournir ou collecter des fonds en vue de la commission d’actes terroristes. Cette loi fut abrogée et rem- placée par la loi uniforme n°2018-03 du 23 février 2018, relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. A ce jour, le texte en vigueur est la loi n°2024-08 du 14 février 2024 relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LBCFT).
En 2016, nous avons assisté avec le législateur national, à de nouvelles incriminations, à la spécialisation des acteurs à travers la création du Pool anti-terroriste et à la centralisation des procédures au niveau du Tribunal de grande instance de Dakar.
Comme si l’histoire se répétait, le financement du terrorisme n’a pas été pris en compte ni dans la centralisation des procédures ni dans la spécialisation des acteurs. N’importe quelle juridiction pouvait connaitre la matière. C’est à ces manquements pouvant être qualifiés de mépris ou oubli, que la loi n°2023-13 du 02 août 2023, portant modification du code de procédure pénale, a vocation de pallier, avec la création du Pool judiciaire financier.
Le Pool judiciaire financier en abrégé (PJF) est un organe institué au Tribunal de grande instance de Dakar et à la Cour d’Appel de Dakar, spécialisé dans la répression des crimes et délits économiques ou financiers. Diverses infractions, notamment le financement du terrorisme, rentrent dans les compétences exclusives du PJF . Constitue une infraction de financement du terrorisme en abrégé (FT), tout acte commis par une personne physique ou morale, qui par quelques moyens que ce soit, directement ou in- directement, a délibérément fourni ou collecté des biens, des fonds et d’autres ressources économiques, financières et matérielles, dans l’intention de les utiliser ou sachant qu’ils seront utilisés, en tout ou partie, en vue de la commission d’un ou de plusieurs actes terroristes, par une organisation terroriste ou un individu terroriste. Ce sujet à réflexion revient à analyser les incidents positifs attendus ou notés à l’actif de ce nouvel organe, ce qui nous conduit à passer sous silence les aspects liés à la compréhension du financement du terrorisme.
Dès lors, il y a lieu de se poser la question de savoir : en quoi le Pool judiciaire financier est salvateur dans la lutte contre le financement du terrorisme ?
La loi n°2023-14 du 02 août 2023 modifiant la loi n°65-61 du 21 juillet 1965 portant Code de procédure pénale, a entrainé deux conséquences dans notre ordonnancement juridique: l’institution au Tribunal de Grande Instance et à la Cour d’Appel de Dakar, d’un PJF et la sup- pression de la Cour de répression de l’enrichissement illicite (CREI) .
Votée par 122 députés sur les 165 que compte l’hémicycle, cette loi a fait toute les « Une » au lendemain de son adoption. Comme une trainée de poudre, la nouvelle de la suppression de la CREI a été très vite répandue, compte tenu des critiques dont elle a toujours fait l’objet.
Cette communication entretenue autour de la suppression de la CREI au détriment des autres aspects de la loi, a failli occulter l’importance que revêt le PJF. D’où la nécessité de faire connaitre cet organe aux sénégalais, au nom de qui les décisions de justice sont rendues.
Après quelques mois d’exercice, le PJF s’est positivement distingué par des poursuites en- gagées par le Procureur de la République financier, pour des infractions relatives aux deniers publics dont certains dossiers ont déjà permis à l’Etat de recouvrer des milliards à travers des saisies, des cautionnements et des remboursements.
Cette prouesse notée dans les premiers dossiers du PJF et la suppression de la CREI, ne sauraient occulter tout ce qui est attendu de cet organe, en matière de lutte contre le financement du terrorisme.
C’est l’un des intérêts les plus illustratifs de cette réforme, laquelle a institué le PJF et lui a reconnu une compétence exclusive pour la pour- suite, l’instruction et le jugement du financement du terrorisme. Le PJF né dans un contexte de l’extension des attaques terroristes vers les pays côtiers, entend jouer sa partition dans la construction du mur de protection contre le financement du terrorisme au Sénégal, pays entouré par une ceinture de feu et convoité pour ses découvertes gazières et pétrolières.
L’étude de ce sujet passera par la consécration des principes qui gouvernent désormais le traitement judiciaire du financement du terrorisme, dans un élan de recherche d’efficacité et de conformité technique. En tout état de cause, le PJF fera face à ses premiers dossiers, lesquels appellent une certaine posture.
A la lumière de ce qui précède, il sera abordé dans une première partie : le PJF, une institution décisive dans la lutte contre le financement du terrorisme (I) et dans une seconde partie nous traiterons : le PJF, une institution aux prises avec divers défis dans la lutte contre le finance- ment du terrorisme (II).
Le PJF, une institution décisive dans la lutte contre le financement du terrorisme
L’aspect financement est le talon d’Achille de la lutte contre le terrorisme, en ce qu’il présente des manquements dans le dispositif auxquels le PFJ est chargé de pallier. De par sa compétence exclusive confiée à des magistrats spécialisés, le PJF répond aux normes standards et présente toutes les garanties d’une efficacité.
Ces éléments suffisent largement pour augurer au PJF, un avenir prometteur.
Une compétence juridictionnelle exclusive du PJF incarnée par des acteurs spécialisés
Le traitement judiciaire du terrorisme au Sénégal est gouverné par deux principes : la centralisation des procédures et la spécialisation. Ces principes sont consacrés dans la loi n°2016- 30 du 08 novembre 2016 modifiant le code de procédure pénale, en son article 677-27 : « pour la poursuite et l’instruction des infractions visées à la section du CP mentionnée à l’article 677-24 du présent code, il est institué un pool antiterroriste au tribunal de grande instance de Dakar composé : d’une section d’enquêteurs spécialisée, d’une section spécialisée au parquet d’une ou plusieurs cabinets d’instruction spécialisés ».
L’article 677-24 fait référence aux infractions visées dans les articles 279-1 à 279-19 du code pénal, excluant dans ses compétences le financement du terrorisme qui était régie par une loi de 2009 précitée.
En conséquence, le FT pouvait être jugé par tous les Tribunaux de Grande Instance et traité par des acteurs non spécialisés à la phase d’en- quête, à la poursuite comme à l’instruction.
Cet isolément du FT traduit l’incohérence dans le dispositif de répression sénégalais qui met plus l’accent sur les autres actes terroristes. Or, aucun acte terroriste ne peut se réaliser sans un financement aussi minime soit-il. Le défaut d’une prise en compte de la particularité de l’infraction de financement du terrorisme se justifie par le fait qu’elle est perçue à tort par le législateur sénégalais comme une simple infraction de droit commun. De cette méprise découle alors l’inefficacité tant de la poursuite que de la répression des personnes impliquées dans ce type d’infraction. La spécialisation des acteurs a toujours été une préoccupation de la justice pénale. Elle est plus que nécessaire face à la mutation du crime. Les moyens et méthodes du FT se sont perfectionnés à un point que nos anciens au- raient difficilement pu imaginer, par exemple, le recours à la crypto monnaie.
Avec le temps, le législateur sénégalais a opéré un rattrapage juridique en ce qu’il a accordé au financement du terrorisme, toute l’attention parti- culière qu’il mérite. Ainsi, à travers la loi n°2023- 14 du 02 août 2023, le FT est désormais traité par le PJF de façon exclusive et sur toute l’étendue du territoire national. En conséquence, tout procureur ou juge d’instruction saisis de faits pouvant constituer l’une des infractions rentrant dans les catégories visées à l’article 677-94, transmet dans les soixante-douze (72) heures de sa saisine, le dossier au Procureur de la République financier ou se dessaisit au profit du Collège des juges d’instruction financiers.
Ce Pool est composé d’un parquet financier, d’un collège des juges d’instruction financiers, d’une chambre de jugement financière, d’une chambre d’accusation financière, d’une chambre des appels financière, d’assistants de justice spécialisée. Les magistrats du parquet financier et les juges d’instruction financiers exercent leurs fonctions de membres du Pool judiciaire financier à l’exclusion de tout autre emploi.
Par ailleurs, le PJF intervient dans un contexte où le dispositif sénégalais de lutte contre le financement du terrorisme, est pointé du doigt. Il vient changer la donne en ce qu’il est efficace et conforme aux obligations auxquelles le Sénégal s’est engagé.
Un instrument garant de l’efficacité et de la conformité aux standards internationaux
Dans le cadre de son engagement résolu contre la criminalité financière, le Sénégal a adopté une stratégie nationale de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la prolifération des armes de destruction massive, couvrant la période 2019-2024, dont la vision stratégique se décline comme suit : « Asseoir une stratégie nationale efficace de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et le financement de la prolifération des armes de destruction massive, conforme aux standards et normes internationaux pour renforcer la stabilité et la sécurité du système et l’économie à l’horizon 2024 ». En février 2021, le Sénégal a été inscrit sur la liste grise du GAFI appelée aussi « liste des juridictions sous surveillance renforcée ». Cette liste identifie les pays dont le régime de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme présente des défaillances stratégiques. En effet, le dispositif n’était pas parfaitement conforme aux 40 recommandations du GAFI et aux 11 résultats immédiats.
Cette situation délicate affectait l’image du Sénégal. Elle avait des conséquences préjudiciables sur nos relations économiques et financières internationales. Notre pays n’était d’ailleurs pas à l’abri d’une inscription sur la liste des pays et territoires non coopératifs ou la liste noire du GAFI. A cet effet, le Sénégal était astreint à un plan de vingt-neuf (29) actions, déclinées en quarante-neuf (49) mesures. Leur atteinte a nécessité d’importantes mesures d’ordre législatif, institutionnel et organisationnel.
Sur le plan législatif, la loi n°2023-14 du 02 août 2023, instituant le PJF vient s’ajouter dans la dynamique des textes relatifs à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, pour renforcer l’adhésion de l’Etat à la Convention internationale de 1999 sur la ré- pression du financement du terrorisme ainsi que la Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée et la Convention des Nations unies contre la corruption, combinées avec les recommandations de l’UE- MOA, du GAFI et du GIABA.
Après neuf (09) rapports de progrès et de réunions face à face, une visite sur site des experts de l’ICRG du GAFI s’est tenue avec tous les acteurs de la LBCFT. A cette occasion, la loi n°2023-14 du 02 août 2023, instituant le PJF chargé de lutter contre le FT, a été capitalisé dans les progrès réalisés par le Sénégal. C’est le 25 octobre 2024 à Paris, lors de la réunion plénière du GAFI, que le retrait du Sénégal de la liste grise a été acté. Cette action conforte l’image institutionnelle positive du pays et renforce, aux yeux de la communauté des investisseurs, l’attractivité de l’économie nationale en assurant un système financier plus sûr, plus stable et plus intègre.
Au regard de tout ce qui précède, il n’est plus besoin de démontrer que le PJF est une institution décisive dans la lutte contre le finance- ment du terrorisme. Toutefois, le PJF a en face de lui, des défis à relever pour demeurer une bonne nouvelle.
Le PJF, une institution aux prises avec divers défis dans la lutte contre le financement du terrorisme
Le PJF chargé de poursuivre et d’instruire le FT, a une bonne occasion pour entrainer dans l’histoire. Pour ce faire, il doit démontrer sa capacité d’élucider des cas de FT. Compte tenu de tout l’espoir qui lui est porté, une consolidation de ses moyens demeure une priorité.
La nécessité d’une jurisprudence emblématique en matière de FT
Bien que le Sénégal puisse se targuer de n’avoir pas enregistré d’attaque terroriste sur son sol, il n’en demeure pas moins qu’il vit sous la pression d’une menace prégnante. Notre pays a connu plusieurs affaires terroristes pour lesquelles la mise en branle de son dispositif pénal s’est avérée être une étape absolument cruciale mais a également fait défaut, à un certain moment.
Le Pool judiciaire financier vient à point nommé au regard des dossiers en matière de terrorisme qui ne cessent d’accroitre devant les juridictions pénales. Depuis le premier jugement en matière de terrorisme en date du 1 juin 2016 par le Tribunal de grande instance de Kolda, en passant par d’autres affaires notamment celle dite « Imam NDAO » , aucune condamnation en matière de financement du terrorisme n’a été notée, jusqu’à ce jour. Or, à la lumière des jugements, le phénomène des combattants terroristes étrangers, est sans nul doute, la typologie la plus connue au Sénégal. Ce qui met en évidence le finance- ment sans lequel aucun déplacement à l’étranger ou au Sénégal, ne serait possible.
L’aspect financement du terrorisme a toujours été le talon d’Achille du dispositif pénal sénégalais qui peine à dénicher des cas avérés. Ce constat était toujours relevé par les experts du GAFI à chaque réunion d’évaluation. Est-ce à dire que les enquêtes menées jusque-là, ne sont pas solides ? Qu’en est-il de la plus-value de l’instruction sur les dossiers de FT ?
En tout état de cause, l’Evaluation Nationale des Risques (ENR) conclut le Sénégal est vulnérable aux risques de FT, en raison de sa position géographique, de l’existence de mouvements intégristes d’obédience religieuse, de la prolifération des ONG et des Entreprises et Professions non financières désignées, de la porosité des frontières, de l’application de la libre circulation dans l’espace CEDEAO . Ainsi, avec cette loi instituant le PFJ, une lueur d’espoir est née. A la quête de la première jurisprudence en matière de FT, le PJF doit intégrer les enquêtes financières parallèles , en vue de retracer les fonds et d’identifier la façon dont le financement du terrorisme a été opéré. En raison de son caractère transnational, les mécanismes de la coopération judiciaire internationale doivent être exploités.
Le PJF est incarné par des magistrats qui doivent avoir la capacité d’exercer leurs missions, dont la réussite dépend d’un accompagnement des autorités publiques et d’un encadrement juridique plus parfait.
La consolidation opportune des moyens humains, matériels et juridiques au service du PJF
Des dossiers de qualité à tous les niveaux du procès pénal sont attendus du PJF. Cette intention est perceptible dans les dispositions de la loi n°2023-14. Toutefois, il y a lieu de changer de paradigme et de mettre en place les mesures nécessaires. La lutte contre le terrorisme de façon générale est symbolisée par les armes. D’aucuns mêmes parlent de « guerre contre le terrorisme ». Le financement des Armées africaines représente depuis pratiquement une dizaine d’années une priorité budgétaire et un défi politique . De ce point de vue, la plupart des moyens sont mobilisés pour la dimension militaire. Bien qu’elle soit importante, cette situation ne doit pas justifier une relégation au second plan de la dimension pénale. Un changement de paradigme est nécessaire par le renforcement des moyens d’action des acteurs de la chaine pénale, qui sont jusque-là, les parents pauvres de la communauté de lutte contre le terrorisme et son financement. Sous ce même prisme, il est apparu indispensable de doter au PJF les capa- cités nécessaires pour la conduite de sa mission. Il lui faut une véritable spécialisation de ses membres, au-delà du fait que les magistrats du parquet financier et les juges d’instruction financiers exercent leurs fonctions à l’exclusion de tout autre emploi. Les membres du PJF devraient bénéficier de formation pointue et continue en raison de la complexité de la matière. Des missions de « benchmarking », pour un partage d’expériences et de bonnes pratiques, sont toujours utiles pour cette juridiction même si la qualité et la réputation des magistrats qui y officient, lui présagent toutes les garanties d’une réussite. Les assistants de justice spécialisés pourraient jouer un rôle essentiel, à condition qu’ils soient rigoureusement sélectionnés parmi les fonctionnaires ayant une expertise avérée dans des domaines intéressant le PJF. A cet effet, le PJF gagnerait à se doter des profils comme des financiers, analystes criminels, auditeurs, experts en marchés publics, ingénieurs en informatique, spécialistes FINTECH, experts immobiliers.
Conformément à la Recommandation 30 du GAFI, l’Etat devrait continuer à doter aux autorités compétentes impliquées dans la LBCFT, des ressources financières, humaines et techniques adéquates.
Babacar Mbaye DIOUF, Commissaire de Police
