MONDE: Les États-Unis et Israël : de l’aide à l’intégration stratégique

Le débat en cours sur l’aide militaire américaine à Israël est un baromètre des relations bilatérales. Les responsables israéliens ont reconnu que le prochain accord pourrait être le dernier du genre, mais ils travaillent aussi à une interdépendance qui sera plus difficile à défaire.

Le protocole d’entente qui fixe les conditions de l’aide militaire qu’Israël peut attendre des États-Unis sur une période de dix ans est à renouveler. Bien que le document ne soit pas contraignant, et que le Congrès doive approuver les sommes allouées chaque année, il constitue un cadre important pour la relation américano-israélienne. Le présent mémorandum expire en 2028, et le prochain, qui s’étendrait encore pour une décennie, pourrait être le dernier du genre. Elle pourrait aussi se distinguer nettement de ses prédécesseurs : plutôt que de perpétuer l’aide militaire directe américaine, elle pourrait bien commencer le processus de suppression progressive de l’aide.

Les négociations pour un nouveau mémorandum ont commencé en juin. Leur sort sera en quelque sorte un baromètre de l’orientation des relations américano-israéliennes. Ces dernières années, la relation a subi plusieurs chocs : les images de dévastation à Gaza provoquées par une campagne militaire israélienne qui s’appuyait sur des armes américaines ; une guerre malheureuse avec l’Iran qui s’est déroulée au sein du partenariat militaire le plus étroit jamais établi entre les deux nations ; l’intensification de la violence menée par des milices de colons sanctionnées par l’État en Cisjordanie ; la gouvernance de plus en plus illibérale d’Israël et la belliqueusse croissante à travers le Moyen-Orient ; et, en grande partie à cause de ces éléments, un déclin brutal du soutien public américain à Israël. Cette baisse est particulièrement marquée chez les démocrates, mais elle est aussi visible chez les républicains, motivée par un mélange d’hostilité envers l’aide étrangère et d’engagements militaires. Ensemble, ces développements ont soulevé des questions sur le modèle traditionnel d’aide militaire américaine à Israël.

Les discussions sur le mémorandum sont au point mort, vraisemblablement en raison d’une combinaison de la guerre américano-israélienne contre l’Iran et de l’incertitude entourant la forme de l’accord final. Le Premier ministre israélien Benjamin Netanyahou espérait probablement conclure les pourparlers avant les élections législatives israéliennes du 27 octobre, mais cet objectif semble désormais hors de portée. Reste incertain si un nouvel accord sera conclu, tout comme la forme qu’il prendra, compte tenu de plusieurs facteurs, dont l’imprévisibilité du président Donald Trump. Ce qui est évident, c’est que la rhétorique émanant d’Israël, ainsi que le ton des débats dans les deux pays, reflète des courants changeants dans la relation bilatérale et un effort israélien pour se préparer à une dynamique sécuritaire différente avec son principal partenaire.

Comprendre le mémorandum

L’aide militaire américaine à Israël se distingue tant par sa taille que par ses termes. La plupart ont été accordées sous forme de subventions appelées Foreign Military Financing (FMF), qui exigent généralement que le pays bénéficiaire dépense la totalité du montant pour les achats auprès de fabricants d’armes américains. Jusqu’à récemment, Israël bénéficiait cependant d’une exemption partielle, lui permettant d’investir une partie de l’argent dans sa propre industrie de défense. Cette exclusion a à son tour rendu les entreprises israéliennes plus compétitives sur le marché de l’exportation d’armes. L’aide inclut une autre caractéristique importante : le financement des flux de trésorerie, qui permet d’étaler les paiements israéliens sur plusieurs années, plutôt que d’être versés à l’avance. Le financement des flux de trésorerie s’est avéré particulièrement utile pour aider Israël à acquérir des articles de défense majeurs tels que les avions de chasse F-35 ou F-15E.

Depuis trois décennies, ce protocole d’accord a établi le cadre de ce soutien et a été un pilier de la relation américano-israélienne.

Depuis trois décennies, ce protocole d’accord a établi le cadre de ce soutien et a été un pilier de la relation américano-israélienne. Au-delà de la codifier des conditions de financement de l’acquisition par Israël d’une grande partie de son armement avancé, l’accord a contribué à consolider le statut d’Israël en tant que partenaire stratégique américain, principal bénéficiaire de son aide étrangère au monde et puissance militaire la plus puissante du Moyen-Orient. Comme l’a déclaré un ancien haut responsable israélien au Crisis Group, « Le mémorandum disait au monde entier : 'L’Amérique est avec Israël'. Cela nous a rattachés à l’industrie de la défense américaine et nous a positionnés au Congrès. Là où les Américains mettent leur argent, c’est là qu’ils sont investis ».

Il y a eu des changements en cours de route. Le premier protocole d’accord, signé par le Premier ministre Ehud Barak et le président Bill Clinton en 1999, est intervenu quelques années après les accords d’Oslo que beaucoup espéraient voir apporter la paix entre Israël et les Palestiniens. À l’époque, Barak et Clinton ont déclaré qu’elle exprimait un « nouveau partenariat destiné à soutenir leur effort commun pour mettre fin au conflit arabo-israélien et parvenir à une paix globale au Moyen-Orient ».

Le second mémorandum, signé par le président George W. Bush et couvrant la période 2009-2018, est intervenu à la suite des attentats du 11 septembre, de la guerre américaine en Irak et de la deuxième guerre du Liban en Israël. Cet accord, qui a porté l’aide militaire totale de 24 à 30 milliards de dollars, soit 3 milliards de dollars par an, était lié à un ensemble d’armements plus large fourni par les États-Unis à l’Égypte, à l’Arabie saoudite et aux autres États arabes du Golfe, alors même qu’il visait à protéger l'« avantage militaire qualitatif » d’Israël. (L’engagement à préserver cet avantage, inscrit dans la loi américaine, indique que Washington veillera à ce qu’Israël conserve suffisamment d’armements pour l’emporter sur toute combinaison d’ennemis régionaux.)

Le mémorandum actuel, le troisième et le plus important de tous les temps, a été conclu en 2016 avec l’administration Obama pour couvrir la période 2019-2028. Elle fournit annuellement 3,8 milliards de dollars en aide à la sécurité américaine : 3,3 milliards de dollars en subventions FMF et un précédent de 500 millions de dollars en crédits de défense pour des programmes conjoints de missiles. Le troisième mémorandum est né dans des circonstances nettement différentes des deux premières. Le processus de paix israélo-palestinien était moribond ; Les tensions américano-israéliennes à ce sujet étaient vives ; et les États-Unis venaient de signer l’accord nucléaire de 2015 avec l’Iran, que Netanyahu (alors aussi Premier ministre) s’opposait farouchement. L’accord a été largement perçu comme la manière du président Barack Obama de rassurer Israél, affirmant que les États-Unis restaient pleinement engagés envers la sécurité d’Israël malgré l’accord nucléaire. Bien qu’il contenait des dispositions moins favorables à Israël que ses prédécesseurs, notamment la fin progressive de la capacité d’Israël à dépenser son FMF sur le plan intérieur, le paquet global a été considéré comme un succès pour Netanyahou. De plus, cela n’a imposé aucun plafond au soutien américain : depuis l’attaque du Hamas du 7 octobre 2023 qui a déclenché une guerre régionale sur plusieurs fronts, l’aide militaire américaine à Israël a largement dépassé la somme prévue dans le mémorandum.

De l’assistance à l’interdépendance

Netanyahou, qui est bien à l’écoute des changements d’humeur politique américaine, a longtemps une préférence pour une plus grande indépendance économique israélienne vis-à-vis de Washington. En 1996, dans un discours devant le Congrès américain lors de son premier mandat de Premier ministre, il a déclaré : « Dans les quatre prochaines années, nous entamerons le processus à long terme de réduction progressive du niveau de votre généreuse aide économique à Israël. Je suis convaincu que nos politiques économiques poseront les bases d’une autonomie totale et d’une grande force économique ». À l’époque, Israël privatisait de larges pans de son ancien secteur public et connaissait un boom de start-ups qu’il défendait. Cette approche a contribué à poser les bases du premier protocole d’accord, qui a progressivement supprimé l’aide économique américaine sur une décennie tout en fournissant des quantités importantes d’aide militaire sous forme de FMF.

Trente ans plus tard, Netanyahu semble de nouveau déterminé à prendre de l’avance sur la courbe.

Trente ans plus tard, Netanyahu semble de nouveau déterminé à prendre de l’avance sur la courbe. À la suite de l’attaque du Hamas du 7 octobre 2023, lorsque son rival Benny Gantz a rejoint une coalition d’urgence, les deux hommes ont cherché à lancer des négociations précoces, espérant obtenir un nouvel accord d’aide militaire sous l’administration Biden. Selon des sources israéliennes, Netanyahu craignait que si Trump revenait à la Maison-Blanche en 2025, il ne résiste à maintenir les niveaux d’aide passés, malgré le fait qu’il soit perçu comme plus farouchement pro-israélien que Biden, compte tenu de l’hostilité du candidat républicain présumé envers l’aide étrangère. Cependant, cet effort ne décolla pas.

À la suite de la guerre de douze jours entre Israël et l’Iran en juin 2025, Netanyahu a commencé à prôner une suppression progressive de la FMF d’ici la fin du prochain protocole d’accord. « Netanyahu a décidé d’abandonner [le modèle actuel] il y a plus d’un an », a déclaré un ancien responsable de la sécurité israélienne à Crisis Group. « Il comprenait que l’idée que les contribuables américains remettent de l’argent à Israël était devenue une anathème ». Le Premier ministre a semé les graines lors de ces propos connus en septembre 2025 sous le nom de « discours de Sparte », dans lesquels il a déclaré que l’économie israélienne devrait devenir plus « autarcique » (ou autosuffisante). Dans ce discours, il a exposé une vision d’Israël comme une « super Sparte » qui, même de plus en plus isolée, serait suffisamment forte pour prospérer par elle-même. Il a été plus explicite dans une interview accordée à The Economist en janvier suivant : Israël, a-t-il dit, devrait « réduire » l’aide militaire américaine au cours de la décennie suivante. À sa place, il a suggéré une recherche conjointe États-Unis-Israël sur les armes, la défense antimissile et la technologie avancée, avec un investissement égal des deux côtés.

Pour Israël, le protocole d’accord compte désormais moins pour l’argent qu’il fournit que pour ce qu’il signifie : une mesure de la profondeur et de la durabilité du soutien américain. Il est certain que la FMF a permis à Israël de renforcer sa puissance militaire sans en assumer pleinement le coût, et supprimer progressivement cette aide imposerait de réels fardeaux. Israël devrait financer les armes américaines essentielles à partir de son propre budget. Pourtant, avec un PIB annuel dépassant désormais 700 milliards de dollars et des dépenses de défense supérieures à 40 milliards, Israël a de plus en plus de difficultés à soutenir qu’il nécessite 3,3 milliards de dollars supplémentaires chaque année pour les achats militaires. Comme l’a dit un ancien responsable du Conseil de sécurité nationale israélien : « L’argent est important, mais nous pouvons nous en sortir [sans] si nécessaire. Nous donnons bien plus aux ultra-orthodoxes et aux colonies ». Selon des rapports des médias israéliens, Netanyahu a demandé au ministère des Finances d’allouer des milliards de dollars de financement supplémentaire pour le budget de la défense au cours de la prochaine décennie, dont une grande partie serait destinée à l’acquisition de chasseurs américains, en partant du principe qu’Israël ne recevra plus les fonds nécessaires à ces achats de la part de Washington.

Une caractéristique essentielle du mémorandum qu’Israël souhaite maintenir est la cohésion qu’il crée entre les États-Unis et Israël. Sa durée de dix ans, combinée au financement des flux de trésorerie, a lié les deux pays et leurs établissements de défense dans un cadre durable, permis à Israël de s’engager dans une planification à long terme et, dans une certaine mesure, a contribué à protéger la relation américano-israélienne des batailles législatives annuelles au Congrès américain. L’approche de Netanyahu a donc été de prôner une suppression progressive du FMF, en vantant l’autonomie d’Israël, tout en cherchant simultanément à préserver son statut privilégié en rendant la relation militaire bilatérale de plus en plus étroite.

Cette logique explique certaines des nouvelles propositions émanant d’Israël et de certains de ses alliés les plus proches au Congrès américain. L’une d’elles est l’Initiative de coopération technologique de défense américano-israélienne, qui fait partie de la loi sur l’autorisation de la défense nationale, adoptée fin juillet par la Chambre des représentants mais sur laquelle le Sénat n’a pas encore voté. Cela exigerait que le Pentagone synchronise « les efforts de coopération entre les États-Unis et Israël ». L’initiative, si elle est adoptée en loi, ne remplacerait pas nécessairement le protocole d’entente. Cela ne prédéterminerait pas non plus les contours d’un nouvel accord d’aide militaire. Mais cela pourrait conduire à une meilleure coordination des technologies de défense entre les deux pays, représentant la relation, tant sur le fond qu’en apparence, comme un partenariat plutôt que comme un patronat. Dans la mesure où l’accent serait mis sur la coopération plutôt que sur l’aide, et ne serait donc pas soumis aux exigences de notification, de transparence et de responsabilité qui, en théorie du moins, s’appliquent à ces derniers, la transition pourrait affaiblir la surveillance du Congrès. Cela pourrait également stimuler l’industrie de la défense israélienne en permettant à ces entreprises de soumissionner pour une partie du budget américain de défense d’un trillion de dollars. En ce sens, cela pourrait mieux servir les intérêts stratégiques à long terme d’Israël qu’un ensemble d’aide décroissant.

Les responsables israéliens sont favorables à un nouveau [protocole d’accord] qui met l’accent sur la recherche conjointe et la coopération en cybersécurité, systèmes autonomes et technologies avancées.

Au-delà de cet effort législatif, les responsables israéliens sont favorables à un nouveau protocole d’entente qui met l’accent sur la recherche conjointe et la coopération en cybersécurité, systèmes autonomes et technologies avancées. Un tel arrangement pourrait bien offrir à Israël moins de marge de manœuvre que les accords précédents : le FMF lui accordait une grande liberté pour décider ce qu’il voulait acheter, tandis qu’un partenariat donnerait à Washington une voix plus grande. Des questions fondamentales subsistent, notamment comment les contributions de chaque camp seraient réparties et où la production aurait lieu. Mais les responsables israéliens semblent accepter que des changements dans le climat politique américain pourraient bien dicter un éloignement de l’assistance pure vers une intégration militaire, du renseignement, de l’industrie et de la technologie plus profonde. Ils comprennent que le prochain mémorandum ne ressemble peut-être pas au précédent, mais ils espèrent qu’il conduira à une forme d’interdépendance plus difficile à démêler.

Les responsables israéliens soutiennent également que maintenir le soutien américain à la sécurité d’Israël et à l’avantage militaire qualitatif d’Israël, à un moment où l’opinion publique américaine remet de plus en plus en question la relation, exige qu’Israël offre des avantages réciproques. Cela pourrait inclure une coopération accrue dans les domaines de l’intelligence artificielle, de l’informatique quantique et des technologies énergétiques – des éléments de ce que certains responsables israéliens qualifient de « avantage technologique qualitatif » du pays. Elles pourraient aussi prendre la forme d’une coopération plus étroite pour gérer les crises au Moyen-Orient et le partage des leçons tirées de la vaste expérience d’Israël lors de guerres sur plusieurs fronts qui durent depuis des années.

Cette logique générale s’est clairement reflétée dans un discours prononcé le 29 juin par Amir Baram, directeur général du ministère israélien de la Défense chargé de préparer le renforcement des forces israéliennes – et principal négociateur israélien pour un nouveau protocole d’accord. Il a déclaré : « Alors que les États-Unis opèrent selon une approche America First, notre partenariat ne peut pas reposer uniquement sur des valeurs partagées. Elle doit aussi reposer sur des intérêts concrets : un Israël fort, indépendant et proactif qui stabilise le Moyen-Orient est précisément l’atout qui permet aux États-Unis de rediriger des ressources vers l’Asie ».

La guerre américano-israélienne contre l’Iran doit être vue sous cet angle, comme un effort pour déstabiliser (et peut-être renverser) la République islamique et dégrader sa capacité militaire, mais aussi comme un avant-goût de la manière dont les États-Unis et Israël pourraient collaborer à l’avenir. La guerre a été témoin d’une collaboration militaire sans précédent, a amené la relation bilatérale directement sur le champ de bataille et a peut-être établi un précédent pour une intégration stratégique de facto et une unité opérationnelle entre les États-Unis et Israël.

La guerre a également ravivé la discussion sur une présence militaire américaine plus permanente sur le sol israélien, peut-être incluant des bases – une idée qu’Israël a historiquement rejetée, craignant de perdre son autonomie stratégique et opérationnelle dans ses décisions militaires. Ces discussions découlent en partie des dommages substantiels infligés par l’Iran aux actifs américains dans le Golfe et du succès contrasté (du moins tactiquement) du système de défense multi-niveaux d’Israël et de l’action militaire conjointe américano-israélienne en Iran. Déjà, les États-Unis stockent des armes en Israël et y installent des installations sensibles, y compris une installation radar d’alerte précoce dans le désert du Néguev. Depuis octobre 2023, il a étendu son empreinte, en commençant par le Centre de coordination civilo-militaire de Kiryat Gat, chargé de superviser le cessez-le-feu à Gaza. Au milieu de la guerre avec l’Iran, des dizaines de pétroliers américains se trouvent depuis des mois à l’aéroport Ben Gourion et dans les bases militaires israéliennes. Le 28 juillet, le ministre israélien de la Défense Israel Katz est même allé jusqu’à affirmer que les États-Unis avaient lancé des frappes contre l’Iran depuis des bases israéliennes.

Stationner de façon permanente des troupes américaines actives en Israël marquerait néanmoins un changement radical. Bien qu’elle puisse renforcer les postures sécuritaires des deux pays et renforcer la dissuasion israélienne, elle serait controversée des deux côtés. Les critiques américains du partenariat sécuritaire le verraient comme une manifestation d’un soutien croissant et d’un engagement accru avec Israël. En Israël, cela s’accorderait avec l’appel de Netanyahu à une plus grande autonomie, puisqu’une présence américaine plus importante pourrait lier les mains d’Israël. Ses détracteurs intérieurs le souligneraient pour renforcer leur accusation selon laquelle le Premier ministre subordonne l’intérêt national à Washington, alors que Trump le presse de respecter les cessez-le-feu à Gaza, au Liban et en Iran. Un ancien commandant de l’armée de l’air israélienne a déclaré au Crisis Group que « quiconque suggère d’installer des bases américaines en Israël n’a aucune idée de ce dont il parle », arguant que cela limiterait la liberté d’opération d’Israël.

L’illusion de l’autonomie

Qu’un nouveau protocole d’entente soit signé ou non, et quel que soit son contenu, l’incertitude qui l’entoure reflète la réalité que l’aide militaire à Israël – longtemps pierre angulaire de la politique américaine et de la sécurité nationale d’Israël – est en évolution. Le consensus bipartisan américain qui la sous-tend est en train de s’effriter. En même temps, pour Israël, le fait que des idées nouvelles soient discutées, notamment une coproduction plus intégrée, une recherche et développement conjointe et une fusion opérationnelle, révèle une vérité inconfortable : l’appel de Netanyahou à Israël pour devenir une « super Sparte » autonome est déconnecté de la réalité.

Près de trois ans de guerre quasi-continue – au cours desquelles Israël a été ciblé par 1 200 missiles sol-sol et plus de 70 000 drones tirés depuis tout le Moyen-Orient – ont amené ses dirigeants à invoquer de plus en plus la nécessité de la liberté d’action, mais ont aussi rendu la nation plus dépendante que jamais du soutien américain. La transition des campagnes courtes aux guerres longues – et donc la forte dépendance aux stocks de munitions et à leur ravitaillement – est d’une grande importance. Comme l’a dit un ancien haut responsable militaire israélien, « les guerres courtes sont une question de puissance militaire ; Les guerres longues sont une question d’endurance. La dépendance israélienne envers les États-Unis a augmenté en raison du facteur endurance. Elle ne peut mener de longues guerres que grâce aux États-Unis, ou en payant des coûts prohibitifs chez elle ».

Netanyahu et des responsables du ministère de la Défense parlent d’une production nationale turbo, mais l’industrie israélienne ne peut pas faire grand-chose. Un ancien général israélien qui a été directeur général au ministère de la Défense a déclaré à Crisis Group : « Il n’y a pas assez de mains israéliennes dédiées à la production. Il y a une pénurie de main-d’œuvre et de matières premières. Il n’y a pas de capacité à mettre en place suffisamment de lignes de production, et cela coûterait beaucoup d’argent ». Comme pratiquement tous les professionnels de la sécurité israéliens l’admettent, il est impossible de contourner la nécessité d’une aide américaine. Comme l’a dit l’un d’eux : « Vous pouvez augmenter les stocks et la production en Israël, mais ce ne sera pas suffisant. Cela ne nous transformera pas en 'super Sparte' ».

Quant au sort du mémorandum, beaucoup dépendra des développements des mois à venir : si Netanyahu est toujours en fonction au moment où un accord sera conclu ; la composition du prochain Congrès américain et l’appétit qu’il conserve pour envoyer des fonds à Israël ; et si la cohésion opérationnelle américano-israélienne forgée pendant la guerre contre l’Iran se traduit par des arrangements institutionnels plus permanents. Ce qui est déjà clair, c’est qu’aucun des deux gouvernements n’aborde le renouvellement du mémorandum comme une routine. Tous deux profitent de l’occasion pour poser des questions plus difficiles sur la nature de la relation dans un Moyen-Orient en rapide évolution et un climat politique américain profondément transformé depuis l’époque de Bill Clinton.

Pour Israël, le défi politique à long terme pourrait s’avérer le plus grand. Comme l’a dit un ancien haut responsable israélien : « Je suis plus préoccupé par les États-Unis que par l’Europe. Nous pouvons redresser l’opinion publique plus rapidement en Europe qu’aux États-Unis. Les dégâts sont excellents ». Un nouveau cadre de sécurité pourrait temporairement favoriser une coopération accrue entre les établissements de défense des deux nations. Il est peu probable qu’il puisse à lui seul de restaurer les fondations qui soutenaient non seulement les anciens mémorandums d’accord, mais aussi la relation bilatérale dans son ensemble.

COMMENTAIRE DE CRISIS GROUP SUR LE MOYEN ORIENT