RAPPORT DU FMI SUR LE SENEGAL : Vers la hausse du prix de l’électricité et du carburant
Les autorités restent déterminées à appliquer la feuille de route de la réforme des subventions à l’énergie, qui a été adoptée en janvier 2023. Cette feuille de route repose sur deux grands piliers : en premier lieu, une meilleure prise en compte des prix internationaux dans les prix nationaux grâce à une suppression progressive des subventions non ciblées ; en second lieu, une amélioration des transferts ciblés afin de protéger les plus vulnérables des effets de l’augmentation des prix de l’énergie. Les réformes dans ces domaines sont en bonne voie :
Certains des risques de dégradation détectés au moment de la demande de programme se sont concrétisés :
Le besoin de financement global d’un montant de 2138,7 milliards est constitué du déficit budgétaire de 840, 5 milliards, soit 3,9 % du PIB ; de l’amortissement de la dette de 1248,2 milliards et des opérations extérieures des armées (OPEX) de 50 milliards de FCFA. Ce besoin sera couvert par : (i) le surfinancement prévisionnel de 2023 de 604,8 milliards, (ii) les prêts programmes de 300 milliards, (iii) les prêts projets de 445 milliards de FCFA et les autres emprunts (sur les marchés et bancaires) de 789 milliards de FCFA.
- Un comité indépendant a été établi avec pour mandat de déterminer et publier les prix à la consommation finale des combustibles et de l’électricité (repère structurel, novembre 2023). Afin de veiller à ce que les fluctuations des prix internationaux soient précisément répercutées dans les prix nationaux, l’État s’est engagé à faire respecter les décisions du comité en matière de prix (MPEF ¶14).
- Une révision exhaustive de la formule de tarification actuelle des produits pétroliers (essence et diesel) est en cours afin de veiller à ce que les prix à la pompe reflètent précisément les évolutions des marchés internationaux. Cette révision prendra la forme suivante : i) examen approfondi des différentes composantes de la structure des prix ; ii) réévaluation du prix de référence ; iii) mise en oeuvre d’un mécanisme d’ajustement progressif des prix afin d’éviter les fluctuations brutales des prix ; et iv) réexamen de la fréquence des ajustements de prix (repère structurel, décembre 2023) (MPEF ¶16). Les autorités ont sollicité l’assistance technique du FMI dans ce domaine.
- Les autorités sont déterminées à proposer et instaurer une nouvelle structure des tarifs de l’électricité introduisant un tarif social spécialement destiné aux tranches vulnérables de la population (nouveau repère structurel, septembre 2024) (MPEF ¶29). Les autorités ont également sollicité l’assistance technique de la Banque mondiale pour achever un audit de la société d’électricité nationale (SENELEC) (nouveau repère structure, mai 2024), ce qui permettra d’obtenir une évaluation actualisée des sources et de la structure des coûts variables et fixes dans le secteur de l’électricité (MPEF ¶29).
- Le pays se prépare aux élections présidentielles de février 2024 dans un contexte marqué par plusieurs incertitudes.Pour la première fois de son histoire, le Sénégal s’apprête à organiser une élection lors de laquelle le président en exercice ne sera pas candidat. Plus de 200 prétendants ont déclaré leur candidature à la présidence. En décembre, le Conseil constitutionnel procédera à la validation de ces candidatures, clôturant ainsi la phase de recueil de parrainages initiée en octobre.
- Malgré un contexte socioéconomique difficile, les autorités restent déterminées à atteindre les objectifs du programme.Elles entendent exécuter le budget 2023 et soumettre au parlement une loi de finances 2024 reprenant les objectifs convenus lors des demandes de programme au titre de la FEC/du MEC et de la FRD, en juin 2023. Elles prévoient également de mettre en oeuvre les réformes structurelles convenues dans le cadre du programme.
- L’activité économique a été plus faible que prévu au premier semestre de 2023(graphique 1 du texte). Le PIB réel a enregistré une croissance de 4 % en glissement annuel au premier semestre, ce qui est inférieur aux attentes. Cela s’explique principalement par une décélération dans les secteurs des services et du commerce imputable aux répercussions des tensions observées dans l’environnement sociopolitique en début d’année, ainsi que par un ralentissement dans des secteurs essentiels de l’industrie manufacturière comme les produits agroalimentaires manufacturés (-7,4 %) et la production liée au textile (-19,6 %).
- L’inflation diminue plus lentement que prévu(graphique 2 du texte). Après avoir atteint son niveau le plus élevé en novembre 2022 (+14 %), l’inflation globale a ralenti sous l’effet de la baisse des prix des denrées alimentaires et de l’énergie mais l’inflation sous-jacente se révèle tenace. À fin octobre, l’inflation s’élevait à 2,4 % en glissement annuel tandis que l’inflation sous-jacente est tombée à son niveau le plus bas depuis plus d’un an, à 2,9 %.
- La position extérieure s’est renforcée au cours du premier semestre de 2023.Malgré une diminution des exportations de marchandises liée aux mauvais résultats de secteurs clés (notamment l’acide phosphorique et les produits à base de poisson), le déficit des transactions courantes s’est réduit de 23 % à fin juin par rapport à la même période en 2022, ce qui tient, entre autres, aux fortes progressions des envois de fonds (+38 %) et du tourisme (+32 %). Le maintien des investissements directs étrangers et des emprunts extérieurs contractés par l’État a joué un rôle fondamental dans le financement du déficit des transactions courantes.
- L’exécution du budget jusqu’à fin septembre 2023 a été en ligne avec les objectifs du programme pour la fin d’année. Le recouvrement des recettes et l’exécution des dépenses ont été globalement conformes aux objectifs du programme : le recouvrement des recettes fiscales a atteint 70,5 % de l’objectif annuel et le total des dépenses a été exécuté à 75 % des projections annuelles (répartis à parts égales entre dépenses récurrentes et dépenses d’investissement).
- La dette publique a augmenté au cours du premier semestre de 2023.L’encours de la dette de l’administration centrale (hors opérations de trésorerie) a atteint 71,0 % du PIB, soit une augmentation de 2,8 points de pourcentage du PIB par rapport à la fin 2022. L’encours de la dette du secteur public, y compris celle des entreprises publiques, s’est élevé à 77,9 % du PIB, soit une augmentation de 1,9 point de pourcentage par rapport à la fin 2022. Les principaux facteurs d’endettement ont été le déficit budgétaire et l’accroissement des emprunts d’État pour renforcer les réserves de trésorerie.
- Le secteur bancaire reste solide. À fin août, les capitaux propres avaient augmenté de 13,4 % ; les fonds propres de catégorie 1 avaient augmenté de 11,1 % pour atteindre 12,7 %, soit largement au-dessus de la norme prudentielle de 7,5 % ; les prêts improductifs avaient diminué de 11,3 à 9,9 % ; et le ratio de liquidité s’établissait à 106 %, soit largement au-dessus du niveau réglementaire minimum de 75 %.
- Les conditions financières se sont quelque peu assouplies depuis le premier semestre de 2023.En rachetant 2000 milliards de francs CFA de titres de dette souveraine auprès du système bancaire, la BCEAO a légèrement assoupli les conditions financières sur le marché régional. Cependant, les rendements moyens des obligations souveraines du Sénégal émises au cours de la période janvier-septembre 2023 ont augmenté par rapport à la même période en 2022 (de 4,96 % à 6,49 %), alors que les échéances ont considérablement raccourci (de 5,28 à 2,67 ans). D’un autre côté, les écarts de taux EMBIG du Sénégal se sont atténués après le pic observé en février 2023, sous l’effet d’une amélioration du sentiment du marché (graphique 3 du texte). En juin, S&P a maintenu la note B+ du Sénégal, avec des perspectives stables.
Certains des risques de dégradation détectés au moment de la demande de programme se sont concrétisés :
- Les projections de croissance pour 2023 et 2024 ont été revues à la baisse à 4,1 % et 8,3 % respectivement en raison de plusieurs facteurs : i) les tensions de l’environnement sociopolitique au premier semestre de 2023, qui ont provoqué des perturbations dans le commerce de détail et les services hôteliers, ont entraîné une diminution des dépenses de consommation, et ont découragé les investisseurs, portant préjudice au commerce et au secteur des services, ii) un ralentissement du secteur secondaire, en particulier dans les industries extractives et iii) le report de la production de pétrole et de gaz au deuxième semestre de 2024.
- Inflation globale. L’augmentation des prix internationaux et nationaux d’aliments de base pèse également sur les perspectives. Par conséquent, les projections d’inflation pour 2023 et 2024 ont été revues à la hausse à 6,5 % (contre 5 %) et 3,9 % (contre 2 %) respectivement.
- Les déficits courants projetés pour 2023 et 2024 ont été revus à la hausse, ce qui tient en premier lieu à une croissance des exportations plus faible que prévu en 2023 et au lancement tardif des exportations d’hydrocarbures en 2024. Cependant, il est toujours attendu que le démarrage de la production d’hydrocarbures tienne un rôle essentiel dans le rebond de la croissance des exportations en 2024. La concentration des emprunts d’État en 2023 contribue à une augmentation des entrées de capitaux extérieurs en 2023, mais entraîne une révision à la baisse des entrées de capitaux en 2024.
- Les risques de dégradation des perspectives prédominent (annexe I). Sur le front extérieur, la persistance de la guerre en Ukraine, et le récent conflit au Moyen-Orient pourraient entraîner une réduction de la demande extérieure, une augmentation des prix des produits de base, un resserrement des conditions financières et une nouvelle appréciation du dollar. À l’échelle régionale et nationale, l’accentuation de l’instabilité et de la polarisation politiques en amont des élections présidentielles pourrait également mettre l’économie à rude épreuve. Les recettes liées aux hydrocarbures à moyen et long terme pourraient être inférieures aux projections si la transition mondiale vers la neutralité carbone accélère. De plus, le Sénégal reste vulnérable aux répercussions du changement climatique. Du côté positif, l’augmentation des prix du pétrole et du gaz pourrait encourager l’investissement dans le secteur des hydrocarbures et stimuler la croissance globale. De plus, une fois que la phase 2 des deux grands gisements d’hydrocarbures actifs (GTA et Sangomar) aura atteint le stade de décision finale d’investissement, la production et les exportations de pétrole et de gaz pourraient augmenter considérablement.
- Recettes fiscales.Un ensemble de mesures fiscales et administratives augmentera le ratio impôts/PIB de 1,1 point de pourcentage, à 19,7 % du PIB (tableau 4 du texte). La rationalisation des dépenses fiscales, notamment le rétablissement des taxes et droits de douane suspendus en 2023 afin d’alléger la crise du coût de la vie (0,7 % du PIB), devrait générer la majorité des recettes issues de ces mesures. Les mesures d’administration fiscale comprennent des initiatives destinées à élargir la base de l’impôt, à améliorer la dématérialisation, à renforcer la coopération entre les administrations fiscale et douanière, et à renforcer les contrôles fiscaux.
- Dépenses: il est prévu que les dépenses primaires récurrentes diminuent de 1,6 point de pourcentage du PIB et atteignent 14,7 %, du PIB en 2024. Cette réduction tient principalement à une baisse des subventions à l’énergie à environ 1 % du PIB. Les services du FMI ont exhorté les autorités de se tenir prêtes à augmenter les prix de l’énergie en 2024 si besoin, au cas où l’enveloppe destinée aux subventions à l’énergie en 2024 se révélait insuffisante. Les dépenses liées aux salaires de la fonction publique et les dépenses consacrées aux biens et services devraient rester aux alentours de 6,8 % et 2 % du PIB respectivement. Les économies engendrées par la réduction des subventions à l’énergie seront réorientées vers l'expansion des programmes de protection sociale et d’augmenter les investissements publics prioritaires, dans le but notamment de réduire les disparités entre les villes et les zones rurales, d’acquérir des intrants agricoles, d’améliorer l’accès à l’eau et à l’électricité, et de développer les réseaux de transport.
- Financement :les besoins de financement de l’État en 2024 devraient s’élever à 10,1 % du PIB ; ils sont principalement générés par le déficit budgétaire et les remboursements correspondants. Ces besoins devraient être financés par : i) des tirages sur les dépôts de l’État (2,8 % du PIB), notamment l’utilisation du surfinancement de 2023 ; ii) le maintien d’un appui budgétaire considérable fourni par les partenaires (2,6 % du PIB) ; iii) des emprunts liés à des projets (2,1 % du PIB) ; iv) des emprunts extérieurs contractés aux conditions du marché (0,8 % du PIB) ; et v) des emprunts contractés en francs CFA aux conditions du marché à l’échelle régionale (1,8 % du PIB).
- Suppression des mesures de suspension des taxes et droits de douane : ces mesures ont été mises en oeuvre en 2023 afin d’atténuer les répercussions de la crise du coût de la vie. Le rétablissement de ces taxes et droits de douane devrait générer des recettes représentant environ 0,7 % du PIB sur une base annuelle.
- Réduction des dépenses fiscales d’au moins 0,5 % du PIB : cela cadre avec le plan de rationalisation fiscale approuvé en novembre 2023
- Rétablissement des droits sur les importations de téléphones intelligents (smart phones) : cette mesure devrait générer des recettes supplémentaires équivalentes à 0,1 % du PIB. La taxe avait été supprimée en 2008 à la suite de l’introduction de la Redevance d’utilisation des télécommunications (RUTEL).
- Mise en oeuvre d’une TVA sur les services numériques (TVA numérique) (nouveau repère structurel, fin décembre 2023) : les autorités se sont engagées à achever les préparatifs techniques nécessaires à la mise en oeuvre efficace de cette nouvelle taxe d’ici à la fin décembre 2023.
- Mise en oeuvre d’autres mesures relatives à la politique fiscale incluses dans la loi de finances 2024 : ces mesures portent sur une taxe supplémentaire sur les boissons alcoolisées et un élargissement de la base d’imposition du tabac.
- Avancement des réformes de l’administration fiscale : ces réformes visent à i) élargir la base de l’impôt, ii) améliorer la dématérialisation, iii) renforcer la collaboration entre les administrations fiscales et douanières et iv) promouvoir l’adoption généralisée d’un guichet unique pour le dédouanement des véhicules.
- La mise en place d’un comité indépendant chargé de déterminer régulièrement et de publier les prix des produits pétroliers, sur la base d'une formule de tarification révisée, ainsi que la fréquence d'ajustement et le mécanisme d'atténuation associé. Sur ce point, le gouvernement s’engage à réformer le mode de fixation des prix des produits pétroliers. C’est dans ce cadre que le décret n°2022-1599 du 12 septembre 2022 portant organisation de la Commission de Régulation du secteur de l'Energie a été pris. Un appel à candidatures piloté par un cabinet privé a été lancé en avril 2023, les membres du Conseil de régulation ont été recrutés et nommés par décret avant de prêter serment. Ils ont reçu mandat de fixer de manière indépendante et autonome les tarifs et prix de vente de l’électricité aux consommateurs finaux ainsi que de déterminer les prix de vente des hydrocarbures raffinés et du gaz. Ils bénéficient de toutes les garanties juridiques pour exercer leur indépendance, conformément à la loi n°2021-32 du 09 juillet 2021 portant création, organisation et attribution de la Commission de Régulation du Secteur de l’Energie. Ce comité est opérationnel depuis octobre 2023. Ce repère structurel est respecté à temps.
- Le projet de loi modifiant la loi portant création de l’OFNAC : En vue de renforcer les prérogatives et pouvoirs de l’OFNAC, un projet de loi a été proposé au gouvernent. Ce dernier avait fait l’objet de beaucoup d’observations qui devraient être prises en compte. A la suite des changements intervenus au niveau de la Présidence de l’OFNAC, un nouveau projet de texte a été proposé au gouvernement. L’actuel Président de l’OFNAC a finalisé le projet de loi intégrant les observations jugées pertinentes et l’a soumis à nouveau au gouvernement en novembre 2023. Le gouvernement a de son côté adopte et soumis le projet de loi à l’Assemblée nationale dans le même mois de novembre 2023, un mois.
- L’incidence financière de la prise en compte des éléments ci-dessus listés est évaluée à 239,086 milliards auxquels il faut ajouter l’impact budgétaire des salaires du personnel local des ambassades arrêté à 11 milliards F CFA et les dépenses de transport (200 millions F CFA). A cela il convient d’ajouter les dépenses de prestations de prestations sociales pour un montant de 38 milliards pour prendre en charge les dépenses de santé (28 mds), les pensions d’invalidité (9,6 mds) et les capitaux décès, (400 millions).
- Les acquisitions de biens et services sont projetées à un montant de 428,4 milliards de FCFA, en hausse de 32,7 milliards de FCFA (8,3%) en glissement annuel ;
- Les dépenses de transferts courants sont arrêtées pour un montant de 1248,5 milliards de FCFA (5,8% du PIB), en baisse de 35,2 milliards de FCFA par rapport à la LFI 2023. Cette baisse s’explique principalement par l’engagement de plafonner les dépenses de subvention à l’énergie à 1 % du PIB pour l’année 2024.
Le besoin de financement global d’un montant de 2138,7 milliards est constitué du déficit budgétaire de 840, 5 milliards, soit 3,9 % du PIB ; de l’amortissement de la dette de 1248,2 milliards et des opérations extérieures des armées (OPEX) de 50 milliards de FCFA. Ce besoin sera couvert par : (i) le surfinancement prévisionnel de 2023 de 604,8 milliards, (ii) les prêts programmes de 300 milliards, (iii) les prêts projets de 445 milliards de FCFA et les autres emprunts (sur les marchés et bancaires) de 789 milliards de FCFA.
- Révision de la structure des prix des produits pétroliers. L’étude portant sur la structure des prix est en cours de finalisation. Les résultats provisoires attendus avant la fin de l’année 2023 permettront d’identifier les paramètres de la structure des prix devant faire l’objet de révision dans le but de mieux refléter la tendance d’évolution des prix sur les marchés internationaux.
- Composition et mandat du comité technique chargé de fixer les prix des produits pétroliers (repère structurel de fin décembre 2023). Conformément à ses engagements, le Gouvernement a procédé à la réforme aboutissant à la mise en place de la Commission de Régulation du Secteur de l’Energie (CRSE). La Commission a pour mandat, entre autres, de fixer, de manière indépendante et autonome, les tarifs et prix de vente de l’électricité aux consommateurs finaux et de déterminer les prix de vente des hydrocarbures raffinés et du gaz que le Gouvernement s’engage à respecter.
- Proposer à la Commission de Régulation du Secteur de l’Energie (CRSE) la structure des tarifs de l’électricité introduisant un tarif social applicable à la tranche vulnérable de la population et des mécanismes de lissage pour éviter de fortes fluctuations (nouveau repère structurel, fin septembre 2024). Pour la mise en oeuvre de cette mesure, le Gouvernement a sollicité une assistance technique auprès du FMI et de la Banque mondiale.
- L’audit financier de SENELEC en vue de réviser la formule du revenu maximum autorisé (RMA) ne sera pas réalisé d’ici la fin de l’année 2023 en raison des contraintes liées aux procédures de passation des marchés pour le recrutement d’un cabinet indépendant. Cependant, le Gouvernement s’engage à finaliser l’audit financier de la SENELEC en vue de réviser la formule du revenu maximum autorisé (RMA) et en vue de mieux comprendre la structure des coûts variables et fixes de la Senelec et son impact sur le coût de production de l'électricité (nouveau repère structurel, fin mai 2024). Concernant le RMA, l’examen par la CRSE des nouvelles conditions tarifaires de SENELEC qui, désormais, couvrent une période de cinq (05) ans, est en cours de finalisation. A l’issue des travaux, il est attendu une amélioration de la méthode de détermination du revenu maximum autorisé de SENELEC.
- Renforcement des programmes de transferts monétaires pour atténuer l’impact des hausses des prix de l’énergie sur les ménages vulnérables. Le Gouvernement a procédé à une revalorisation une hausse de 7,9% de l’enveloppe budgétaire destinée aux transferts monétaires et une augmentation de nombre de bénéficiaires de 12,4%. Le gouvernement entend poursuivre les mesures visant à accroitre les bénéficiaires et à augmenter progressivement le montant des transferts.
- Il est par ailleurs attendu le renforcement du dispositif de pilotage à travers la digitalisation des paiements au profit des bénéficiaires.
- Une amélioration des performances des entreprises publiques du secteur de l’énergie et la réduction des coûts de production. Dans le but d’améliorer les performances de certaines entreprises publiques telles que SENELEC, l’Etat a mis en place des contrats de performance. Le Gouvernement poursuit les actions destinées à réduire les coûts de production, notamment à travers un relèvement des infrastructures de production, une amélioration des réseaux de distribution dans le cadre du projet MCC et une maitrise des charges d’exploitation. Par ailleurs, la stratégie « Gas to power » et la promotion de l’utilisation des énergies renouvelables dans le parc de production de SENELEC et à travers les programmes d’éclairage public, contribuent à réduire les charges variables et par conséquent, les couts de production de l’électricité. L’accent sera également mis sur l’efficacité énergétique et l’utilisation rationnelle de l’énergie à travers le renforcement des entités publiques en charge de la maitrise de l’énergie.
- Le lancement d’une campagne de communication à partir de 2024 sur la réforme à mettre en oeuvre et les effets attendus sur le budget de l’État. Le Gouvernement a initié une campagne de communication destinée à présenter de manière succincte l’ensemble des mesures mises en oeuvre pour une réduction progressive des dépenses de subvention, une estimation des économies budgétaires réalisées, et une réorientation des ressources à d’autres secteurs prioritaires.