Réorienter l’approche de l’Europe au Sahel
Chacun des trois pays du Sahel central – le Burkina Faso, le Mali et le Niger – a connu des bouleversements majeurs au cours des années qui ont suivi 2021, faisant entrer la région dans un nouveau chapitre. Les officiers de l’armée dans les trois pays se sont emparés du pouvoir par des coups d’État sans effusion de sang, s’aliénant la France, principal mécène étranger des États, et forgeant des liens entre eux pour mieux résister aux pressions extérieures. Ces régimes, déterminés à restaurer leur souveraineté sur l’ensemble de leur territoire et à redoubler d’efforts contre les militants djihadistes qui ont dévasté le Sahel ces dernières décennies, consacrent de maigres ressources à des campagnes militaires au détriment de la fourniture de services publics de base. Dans les zones rurales où se déroulent la plupart des combats, les habitants sont de plus en plus exposés aux exactions, que ce soit de la part des troupes gouvernementales, des djihadistes ou d’autres groupes armés. Dans le même temps, les troupes françaises qui combattaient les militants aux côtés des armées sahéliennes sont parties, tout comme les Casques bleus de l’ONU. Les mercenaires du groupe Wagner ont été déployés au Mali, tandis que la Russie a renforcé ses liens sécuritaires avec les autorités du Niger et du Burkina Faso, ajoutant une patine de concurrence géopolitique au tableau. L’Union européenne, qui entretient ses relations avec les États du Sahel central, est confrontée à un dilemme : les juntes sont loin d’être des partenaires idéaux, mais elles devraient rester leurs principaux interlocuteurs dans un avenir prévisible. L’Europe a besoin d’une refonte en profondeur de sa stratégie régionale.
À cette fin, l’UE et ses États membres devraient :
Un effort de guerre difficile au milieu d’autres défis
À l’approche de 2024, la Somalie était sur une série de grandes victoires sur la scène internationale. Au cours du dernier trimestre de 2023, Mogadiscio a persuadé le Conseil de sécurité de l’ONU de lever l’embargo sur les armes en vigueur depuis 1992. Le pays a achevé un programme d’allégement de la dette soutenu par le Fonds monétaire international, réduisant sa dette extérieure de 64 % du PIB à la fin de 2018 à environ 6 % au début de 2024. La Communauté de l’Afrique de l’Est a admis la Somalie en tant que huitième membre, marquant le début d’un processus d’intégration visant à réduire les obstacles économiques et à élargir les opportunités commerciales, y compris l’exemption de visa.
Puis, le 1er janvier, il y a eu un coup de tonnerre. Addis-Abeba a annoncé qu’elle avait conclu un accord avec le Somaliland voisin pour donner à l’Éthiopie, pays enclavé, l’accès à une bande côtière de 20 km, apparemment pour établir une installation navale. Cette révélation a ébranlé Mogadiscio – qui se considère comme souveraine au Somaliland et qui, selon toute apparence, n’a pas été incluse dans les négociations – et a déclenché la fureur des Somaliens qui y ont vu une insulte à la dignité nationale. Le degré de mécontentement populaire est susceptible de signifier que l’administration du président Hassan Sheikh Mohamud consacrera un temps précieux en 2024 à la lutte contre les retombées.
Mais le président Mohamud, qui a pris ses fonctions à l’issue d’un long processus électoral en mai 2022, devra néanmoins consacrer des efforts considérables à la gestion des priorités nationales. Là-bas, le tableau est nettement plus sombre qu’en politique étrangère. L’offensive contre Al-Shabaab s’est essoufflée après des avancées initiales, qui ont desserré l’emprise des insurgés sur des pans entiers du centre de la Somalie. Un élément clé de la stratégie du gouvernement a été d’exploiter le ressentiment des clans à l’égard du groupe et de s’associer à des macawisley, ou milices claniques, pour porter la guerre dans les bastions ruraux d’Al-Shabaab. Au début de l’année 2023, cependant, Al-Shabaab s’était ajusté et s’était tourné vers des tactiques de guérilla. Ses combattants se sont retirés des centres de population, revenant plus tard pour attaquer les forces gouvernementales surexposées. Mogadiscio avait des difficultés à approvisionner le front et ses nouvelles recrues manquaient d’expérience au combat. Dans le même temps, Al-Shabaab a tendu la main aux clans pour les dissuader de s’allier avec le gouvernement.
Ainsi, une campagne présentée par Mogadiscio comme un coup fatal à l’insurrection est maintenant largement bloquée. Le gouvernement somalien a réussi à conserver la majeure partie du terrain qu’il a conquis, mais dans des régions comme le sud de Galmudug, Al-Shabaab l’a repoussé. Même dans les villes et les villages, les autorités se sont remises de l’insurrection, le gouvernement a du mal à consolider ses acquis. Les efforts de stabilisation visant à fournir des services de base et à superviser le dialogue de réconciliation ont été lents. Les autorités, débordées, n’ont pas non plus été en mesure de déployer suffisamment de policiers et de policiers militaires locaux, connus sous le nom de Darwish, pour assurer la sécurité. Néanmoins, le gouvernement dit qu’il espère nettoyer le reste du centre de la Somalie avant de se tourner vers une deuxième phase de l’offensive dans le sud. Compte tenu des problèmes rencontrés jusqu’à présent, déraciner Al-Shabaab de ses fiefs dans le sud sera une tâche redoutable.
L’un des principaux défis est que les forces internationales qui combattent Al-Shabaab ... plient bagage au moment même où la Somalie intensifie sa campagne.
L’un des principaux défis est que les forces internationales qui combattent Al-Shabaab aux côtés de l’armée nationale plient bagage au moment même où la Somalie intensifie sa campagne. L’ATMIS devrait rapatrier le reste de ses quelque 14 000 soldats d’ici la fin de 2024 (deux phases du retrait ont déjà eu lieu). Pourtant, peu de gens s’attendent à ce que les forces somaliennes soient prêtes à prendre le relais de la mission – qui joue un rôle important dans le maintien des zones urbaines et donc la libération de l’armée pour organiser des offensives – lorsqu’elle partira. Le gouvernement, d’abord optimiste quant à sa capacité à combler le vide laissé par la mission, admet maintenant que l’échéancier est ambitieux. Lors d’une conférence en décembre 2023, il a proposé que l’Union africaine (UA) prenne la tête d’un successeur à l’ATMIS, axé sur la sécurisation des villes et des infrastructures clés ainsi que sur l’apport d’un soutien logistique aérien et terrestre aux forces locales.
La conversation sur une mission de suivi est cependant embryonnaire. Le plan somalien fournit un cadre de discussion, mais de nombreux détails, notamment la taille, la composition et la durée de la force, doivent encore être réglés. L’une des principales pièces manquantes concerne le financement. L’ATMIS et son prédécesseur, la Mission de l’Union africaine en Somalie, dépendaient fortement de l’UE, qui payait les allocations des troupes. Pourtant, l’UE cherche depuis longtemps à réduire sa contribution financière. Il est réticent à l’idée d’être à nouveau responsable d’une mission de suivi – bien que des divergences d’opinion existent entre les États membres.
L’hésitation à l’égard des subventions illimitées s’explique par plusieurs facteurs. Premièrement, certains membres de l’UE estiment que son financement, dont une grande partie va aux pays contributeurs de troupes pour les allocations, n’a soutenu qu’une solution à court terme alors que la tâche principale est de renforcer les forces somaliennes. Deuxièmement, bien que l’ATMIS s’en soit remis aux forces somaliennes pour la conduite d’opérations offensives, certains États membres se plaignent qu’elle devrait s’engager elle-même dans davantage de combats. Ils considèrent que l’ATMIS est coûteux, compte tenu de son rôle limité, bien qu’il soit moins cher qu’une opération de maintien de la paix typique de l’ONU. Troisièmement, certains à Bruxelles s’indignent de l’absence de partage du fardeau, d’autant plus que d’autres partenaires internationaux présents en Somalie se plaignent des conséquences négatives chaque fois que l’UE souhaite réduire ses contributions, mais n’offre que peu d’options propres.
La recherche d’autres sources de financement pour une mission de suivi reste ardue. L’ONU et l’UA ont conclu un accord-cadre fin 2023, en vertu duquel l’organisation mondiale doit financer jusqu’à 75 % de certaines opérations de paix dirigées par l’UA. Selon des diplomates, il existe une volonté politique à Mogadiscio, ainsi qu’au siège de l’ONU et de l’UA, de tester cette approche pour une mission de suivi en Somalie, bien que beaucoup de travail reste à faire au niveau technique pour aligner les procédures de gestion des troupes de l’UA sur celles de l’ONU. L’UA et le gouvernement somalien se sont également tournés vers des donateurs non traditionnels – tels que la Chine, les États du Golfe et la Türkiye – pour combler les lacunes, mais aucun n’a répondu à l’appel.
Les tensions liées à la compétition pour le pouvoir et les ressources entre les élites somaliennes continuent de fomenter l’instabilité.
La lutte contre Al-Shabaab n’est cependant qu’une partie de l’équation pour ramener la paix en Somalie. Les tensions profondément enracinées liées à la compétition pour le pouvoir et les ressources entre les élites somaliennes continuent de fomenter l’instabilité. De telles divisions, au niveau national entre le gouvernement fédéral et les États membres fédéraux, et au sein des États eux-mêmes, sont enracinées dans des griefs de longue date, étayés par l’absence d’un règlement politique global dans le pays. Ils alimentent souvent les conflits à l’approche des élections, que beaucoup considèrent comme manipulées pour favoriser les sortants.
Le prochain tour d’élections au niveau des États menace de relancer cette dynamique. Prévues en novembre, elles se tiendront pour la première fois en même temps, dans le but d’aligner les calendriers (à l’exception du Puntland semi-autonome dans le nord, qui a organisé son vote conformément à son calendrier électoral précédent début janvier). Les modalités des élections, allant de l’objectif persistant mais non atteint du suffrage universel au modèle indirect plus familier (et donc réaliste) des délégués de clan choisissant les gagnants, restent floues. Les tensions politiques s’intensifient dans de nombreux États membres, alors que l’on se plaint que les élections ont déjà été reportées à plusieurs reprises. Si ces votes ne sont pas gérés de manière ouverte, inclusive et transparente, ou si Mogadiscio tente d’intervenir dans les affaires de l’État en soutenant des candidats, les tensions pourraient fracturer davantage certains États membres.
Les divisions sur les prochaines élections au niveau national se dessinent également. Le président Mohamud cherche à faire adopter par le parlement un modèle électoral qui adopte le suffrage universel en 2026, y compris avec un vote direct pour la présidence. Ce changement aurait pour effet d’éloigner la Somalie d’un système de gouvernance parlementaire. La proposition limiterait également les règles du jeu à deux partis politiques, officiellement pour décourager la formation de partis claniques. Ces idées font déjà l’objet d’une forte opposition au parlement et au sein de l’opposition politique.
Les relations entre le gouvernement fédéral et les États membres fédéraux se sont améliorées sous Mohamud, mais cela reste un travail en cours. Mohamud convoque le Conseil consultatif national pour des réunions régulières, bien que toujours ponctuelles, entre les dirigeants fédéraux et les dirigeants des États membres. Mais l’État membre du Puntland, accusant Mogadiscio de chercher à concentrer le pouvoir, a boycotté le Conseil au cours de l’année écoulée, le mettant sous un nuage. La conclusion des élections au Puntland, qui ont eu lieu début janvier, offre aux deux parties l’occasion de tourner la page, même si le président sortant a conservé le pouvoir.
Enfin, la situation humanitaire en Somalie reste désastreuse, et les groupes vulnérables, y compris les femmes, en font les frais. Bien que 2024 n’apporte peut-être pas les chocs sévères des années précédentes – y compris cinq saisons des pluies consécutives ratées suivies de précipitations excessives et d’inondations au milieu d’une saison des pluies influencée par El-Niño à la fin de 2023 – l’effet combiné des crises précédentes persiste alors que le changement climatique s’accélère.
Ce que l’UE et ses États membres peuvent faire
L’UE a toujours été l’un des principaux partenaires de la Somalie. Bruxelles a investi 4,3 milliards d’euros dans le pays depuis 2007, en mettant l’accent sur la sécurité. Ce montant comprend les allocations de troupes susmentionnées pour l’ATMIS et son prédécesseur, à hauteur de 2,6 milliards d’euros au cours de cette période. Les relations entre Bruxelles et Mogadiscio se sont réchauffées depuis le retour de Mohamud à la présidence en mai 2022 (il avait déjà occupé ce poste entre 2012 et 2017), après un refroidissement pendant le mandat de Mohamed Abdullahi Mohamed « Farmajo » (2017-2022). L’UE a notamment été l’un des premiers acteurs extérieurs à publier une déclaration appelant au respect de la souveraineté territoriale de la Somalie à la suite de l’annonce de l’accès au port entre l’Éthiopie et le Somaliland.
Une feuille de route adoptée par l’UE et la Somalie en mai 2023 fournit un cadre pour le partenariat UE-Somalie jusqu’en 2025. À la base, il rassemble les différents instruments de l’UE et les États membres dans un cadre unique avec le gouvernement somalien pour détailler les priorités communes. La feuille de route définit trois domaines de partenariat : la politique inclusive et la démocratisation ; la sécurité et la stabilisation ; et le développement socio-économique. L’achèvement de la transition de l’ATMIS aux forces de sécurité somaliennes d’ici décembre est l’une des étapes énumérées.
La feuille de route commune aura peu de chances d’aboutir si la situation sécuritaire en Somalie se détériore rapidement. Il sera donc important que les forces internationales soient présentes en Somalie au-delà de 2024, conformément à la nouvelle demande du gouvernement somalien. Si les contributions mises en recouvrement par les Nations unies, dont les perspectives sont incertaines, ne se concrétisent pas, le financement continu de l’UE sera probablement nécessaire. Malgré une lassitude compréhensible à Bruxelles après une décennie et demie de soutien, l’UE devrait se préparer à un plan d’urgence en parvenant à une position commune sur la question du maintien du financement dès que possible. L’UE devrait indiquer clairement dans quelles conditions elle pourrait offrir de l’aide à une nouvelle mission, par exemple le niveau de partage des coûts qu’elle souhaiterait voir de la part d’autres ou les composantes de la mission qu’elle serait à l’aise de financer. Le fait de le faire plus tôt que tard apporterait un certain degré de clarté pendant que d’autres sources de financement, en particulier de l’ONU, sont explorées.
L’UE peut également aider à colmater les brèches dans le secteur de la sécurité somalien et à répondre aux inquiétudes selon lesquelles une trop grande partie de son soutien va aux troupes non somaliennes. L’acheminement de fonds supplémentaires par l’intermédiaire de la Facilité européenne pour la paix pourrait contribuer à améliorer les forces somaliennes, en particulier en matière d’équipement, de logistique et de formation. La mission de formation de l’Union européenne pourrait réfléchir à la manière dont elle peut offrir davantage de mentorat aux soldats qu’elle entraîne. La Mission de renforcement des capacités de l’Union européenne pourrait également améliorer ses programmes de formation pour la police, et même les étendre au personnel de Darwish (police militaire au niveau de l’État), afin d’aider les autorités somaliennes à tenir les zones évacuées par Al-Shabaab mais où l’armée manque de personnel pour quitter les garnisons.
L’UE devrait faire pression sur le gouvernement somalien pour qu’il envisage de lancer un projet de réconciliation global qui ... va au-delà de la politique étroite et dirigée par l’élite.
Bruxelles devrait également soutenir les mesures visant à répondre aux griefs et aux différends aux niveaux national et local qui sous-tendent le conflit en Somalie. L’UE devrait faire pression sur le gouvernement somalien pour qu’il envisage de lancer un projet de réconciliation global qui aille au-delà de la politique étroite et dirigée par les élites et persévère d’une administration présidentielle à l’autre. L’une d’entre elles consisterait en des conférences de base pour discuter des attentes locales quant à la façon dont la gouvernance devrait fonctionner en Somalie, y compris dans les zones récupérées d’Al-Shabaab. Les participants doivent être représentatifs des populations locales, y compris les femmes et d’autres groupes vulnérables. Cette approche ascendante est la plus prometteuse en tant que méthode pour soutenir durablement la finalisation de la constitution provisoire. Il est peu probable que des consultations à huis clos entre politiciens rivaux aboutissent à un pacte avec une large adhésion.
L’UE devrait également soutenir une approche à long terme de la lutte contre Al-Shabaab, qui s’éloigne des objectifs à court terme poursuivis jusqu’à présent par le président Mohamud. L’approche militaire du gouvernement est compréhensible, mais la plupart des gens en Somalie et au-delà comprennent que, comme l’ont fait valoir Crisis Group et d’autres, Al-Shabaab ne sera pas vaincu par des moyens militaires seuls. L’UE devrait faire pression sur Mogadiscio pour qu’elle se concentre davantage sur la stabilisation dans les zones récupérées afin de prouver qu’elle peut les gouverner mieux qu’Al-Shabaab. L’UE devrait également signaler en privé qu’elle soutiendrait un effort fédéral visant à envisager un dialogue avec l’insurrection, si Mogadiscio décidait de suivre cette voie.
L’UE peut également contribuer à réduire l’acrimonie résultant de l’accord entre l’Éthiopie et le Somaliland, en poursuivant la position proactive qu’elle a adoptée jusqu’à présent par le biais de ses institutions collectives. Parmi ses actions, citons les discussions entre le président Mohamud et le haut représentant de l’UE, Josep Borrell, ainsi que l’engagement régional de l’envoyée spéciale de l’UE pour la Corne de l’Afrique, Annette Weber. L’accord a attisé les tensions à un moment délicat dans la Corne de l’Afrique. Alors que le risque d’un conflit immédiat est faible et que Mohamud est sur la corde raide pour aborder la question sur le plan diplomatique, l’UE peut utiliser ses liens avec Addis-Abeba, Hargeisa et Mogadiscio pour promouvoir des discussions en coulisses visant à réduire le volume.
Enfin, Bruxelles devrait veiller à assurer le suivi de la mise en œuvre de la feuille de route commune. En plus d’évaluer régulièrement les progrès accomplis, il pourrait procéder à des ajustements en l’absence de tels progrès, ce qui pourrait inclure l’évaluation du niveau de soutien technique ou financier qu’il réserve à la Somalie. La question de savoir s’il convient de s’engager dans cette voie devra bien sûr être évaluée à la lumière des circonstances actuelles, y compris en ce qui concerne la situation en matière de sécurité. Mais trop souvent, en Somalie, les nouvelles administrations font de grandes promesses, mais succombent à l’inertie et aux luttes politiques intestines en vue des prochaines élections. La feuille de route entre la Somalie et l’UE fournit un cadre pour maintenir les choses sur la bonne voie, et 2024 offrira une occasion importante de tester cette approche. SOURCE : CRISIS GROUPE
- Limiter la coopération en matière de sécurité au maintien des canaux intermilitaires ouverts, tout en exhortant les nouvelles autorités du Sahel à explorer des solutions non militaires à l’insécurité, y compris le dialogue avec les communautés et les groupes mécontents.
- Réorienter leurs politiques vers le long terme dans trois domaines : 1) renforcer la capacité des gouvernements à fournir des services de base, notamment dans les domaines de l’éducation et de la santé ; 2) soutenir les efforts locaux visant à créer des sociétés plus justes et plus équitables, en particulier pour les femmes et les groupes politiquement sous-représentés ; et 3) la lutte contre l’impact du changement climatique.
- Faites pression pour que des initiatives soient prises afin de protéger les civils vulnérables, tels que les personnes déplacées et ceux qui ont le plus souffert de la violence meurtrière.
- Envisager de lier l’investissement à long terme à l’obligation pour les gouvernements partenaires de mettre en œuvre des stratégies de contre-insurrection qui respectent un minimum les droits de l’homme.
- Rester engagé dans les discussions sur la formation d’une nouvelle mission multilatérale dirigée par l’UA pour succéder à l’ATMIS et détailler les conditions dans lesquelles elle pourrait fournir des financements en l’absence d’autres sources, alors même que Bruxelles accroît son soutien au renforcement des capacités des forces somaliennes ;
- Exhortant le gouvernement somalien à entreprendre des efforts de réconciliation plus larges, notamment en mettant l’accent sur des rassemblements de base dans un cadre qui peut durer d’une administration à l’autre ;
- Faire pression sur Mogadiscio pour qu’il adopte une approche à long terme de la lutte contre Al-Shabaab qui aille au-delà des mesures militaires. À cette fin, ils devraient indiquer leur soutien à l’exploration de la perspective d’un éventuel dialogue avec les insurgés ;
- S’efforcer d’endiguer les tensions liées à l’accord entre l’Éthiopie et le Somaliland, notamment en facilitant la diplomatie en coulisses entre Addis-Abeba et Mogadiscio ;
- Souligner l’importance pour Mogadiscio de s’en tenir à la feuille de route opérationnelle conjointe UE-Somalieadoptée en mai 2023. En fonction de l’évolution de la situation en matière de sécurité, Bruxelles pourrait récompenser les progrès par un soutien supplémentaire (technique, financier et autre) ou réduire l’aide si les progrès stagnent.
Un effort de guerre difficile au milieu d’autres défis
À l’approche de 2024, la Somalie était sur une série de grandes victoires sur la scène internationale. Au cours du dernier trimestre de 2023, Mogadiscio a persuadé le Conseil de sécurité de l’ONU de lever l’embargo sur les armes en vigueur depuis 1992. Le pays a achevé un programme d’allégement de la dette soutenu par le Fonds monétaire international, réduisant sa dette extérieure de 64 % du PIB à la fin de 2018 à environ 6 % au début de 2024. La Communauté de l’Afrique de l’Est a admis la Somalie en tant que huitième membre, marquant le début d’un processus d’intégration visant à réduire les obstacles économiques et à élargir les opportunités commerciales, y compris l’exemption de visa.
Puis, le 1er janvier, il y a eu un coup de tonnerre. Addis-Abeba a annoncé qu’elle avait conclu un accord avec le Somaliland voisin pour donner à l’Éthiopie, pays enclavé, l’accès à une bande côtière de 20 km, apparemment pour établir une installation navale. Cette révélation a ébranlé Mogadiscio – qui se considère comme souveraine au Somaliland et qui, selon toute apparence, n’a pas été incluse dans les négociations – et a déclenché la fureur des Somaliens qui y ont vu une insulte à la dignité nationale. Le degré de mécontentement populaire est susceptible de signifier que l’administration du président Hassan Sheikh Mohamud consacrera un temps précieux en 2024 à la lutte contre les retombées.
Mais le président Mohamud, qui a pris ses fonctions à l’issue d’un long processus électoral en mai 2022, devra néanmoins consacrer des efforts considérables à la gestion des priorités nationales. Là-bas, le tableau est nettement plus sombre qu’en politique étrangère. L’offensive contre Al-Shabaab s’est essoufflée après des avancées initiales, qui ont desserré l’emprise des insurgés sur des pans entiers du centre de la Somalie. Un élément clé de la stratégie du gouvernement a été d’exploiter le ressentiment des clans à l’égard du groupe et de s’associer à des macawisley, ou milices claniques, pour porter la guerre dans les bastions ruraux d’Al-Shabaab. Au début de l’année 2023, cependant, Al-Shabaab s’était ajusté et s’était tourné vers des tactiques de guérilla. Ses combattants se sont retirés des centres de population, revenant plus tard pour attaquer les forces gouvernementales surexposées. Mogadiscio avait des difficultés à approvisionner le front et ses nouvelles recrues manquaient d’expérience au combat. Dans le même temps, Al-Shabaab a tendu la main aux clans pour les dissuader de s’allier avec le gouvernement.
Ainsi, une campagne présentée par Mogadiscio comme un coup fatal à l’insurrection est maintenant largement bloquée. Le gouvernement somalien a réussi à conserver la majeure partie du terrain qu’il a conquis, mais dans des régions comme le sud de Galmudug, Al-Shabaab l’a repoussé. Même dans les villes et les villages, les autorités se sont remises de l’insurrection, le gouvernement a du mal à consolider ses acquis. Les efforts de stabilisation visant à fournir des services de base et à superviser le dialogue de réconciliation ont été lents. Les autorités, débordées, n’ont pas non plus été en mesure de déployer suffisamment de policiers et de policiers militaires locaux, connus sous le nom de Darwish, pour assurer la sécurité. Néanmoins, le gouvernement dit qu’il espère nettoyer le reste du centre de la Somalie avant de se tourner vers une deuxième phase de l’offensive dans le sud. Compte tenu des problèmes rencontrés jusqu’à présent, déraciner Al-Shabaab de ses fiefs dans le sud sera une tâche redoutable.
L’un des principaux défis est que les forces internationales qui combattent Al-Shabaab ... plient bagage au moment même où la Somalie intensifie sa campagne.
L’un des principaux défis est que les forces internationales qui combattent Al-Shabaab aux côtés de l’armée nationale plient bagage au moment même où la Somalie intensifie sa campagne. L’ATMIS devrait rapatrier le reste de ses quelque 14 000 soldats d’ici la fin de 2024 (deux phases du retrait ont déjà eu lieu). Pourtant, peu de gens s’attendent à ce que les forces somaliennes soient prêtes à prendre le relais de la mission – qui joue un rôle important dans le maintien des zones urbaines et donc la libération de l’armée pour organiser des offensives – lorsqu’elle partira. Le gouvernement, d’abord optimiste quant à sa capacité à combler le vide laissé par la mission, admet maintenant que l’échéancier est ambitieux. Lors d’une conférence en décembre 2023, il a proposé que l’Union africaine (UA) prenne la tête d’un successeur à l’ATMIS, axé sur la sécurisation des villes et des infrastructures clés ainsi que sur l’apport d’un soutien logistique aérien et terrestre aux forces locales.
La conversation sur une mission de suivi est cependant embryonnaire. Le plan somalien fournit un cadre de discussion, mais de nombreux détails, notamment la taille, la composition et la durée de la force, doivent encore être réglés. L’une des principales pièces manquantes concerne le financement. L’ATMIS et son prédécesseur, la Mission de l’Union africaine en Somalie, dépendaient fortement de l’UE, qui payait les allocations des troupes. Pourtant, l’UE cherche depuis longtemps à réduire sa contribution financière. Il est réticent à l’idée d’être à nouveau responsable d’une mission de suivi – bien que des divergences d’opinion existent entre les États membres.
L’hésitation à l’égard des subventions illimitées s’explique par plusieurs facteurs. Premièrement, certains membres de l’UE estiment que son financement, dont une grande partie va aux pays contributeurs de troupes pour les allocations, n’a soutenu qu’une solution à court terme alors que la tâche principale est de renforcer les forces somaliennes. Deuxièmement, bien que l’ATMIS s’en soit remis aux forces somaliennes pour la conduite d’opérations offensives, certains États membres se plaignent qu’elle devrait s’engager elle-même dans davantage de combats. Ils considèrent que l’ATMIS est coûteux, compte tenu de son rôle limité, bien qu’il soit moins cher qu’une opération de maintien de la paix typique de l’ONU. Troisièmement, certains à Bruxelles s’indignent de l’absence de partage du fardeau, d’autant plus que d’autres partenaires internationaux présents en Somalie se plaignent des conséquences négatives chaque fois que l’UE souhaite réduire ses contributions, mais n’offre que peu d’options propres.
La recherche d’autres sources de financement pour une mission de suivi reste ardue. L’ONU et l’UA ont conclu un accord-cadre fin 2023, en vertu duquel l’organisation mondiale doit financer jusqu’à 75 % de certaines opérations de paix dirigées par l’UA. Selon des diplomates, il existe une volonté politique à Mogadiscio, ainsi qu’au siège de l’ONU et de l’UA, de tester cette approche pour une mission de suivi en Somalie, bien que beaucoup de travail reste à faire au niveau technique pour aligner les procédures de gestion des troupes de l’UA sur celles de l’ONU. L’UA et le gouvernement somalien se sont également tournés vers des donateurs non traditionnels – tels que la Chine, les États du Golfe et la Türkiye – pour combler les lacunes, mais aucun n’a répondu à l’appel.
Les tensions liées à la compétition pour le pouvoir et les ressources entre les élites somaliennes continuent de fomenter l’instabilité.
La lutte contre Al-Shabaab n’est cependant qu’une partie de l’équation pour ramener la paix en Somalie. Les tensions profondément enracinées liées à la compétition pour le pouvoir et les ressources entre les élites somaliennes continuent de fomenter l’instabilité. De telles divisions, au niveau national entre le gouvernement fédéral et les États membres fédéraux, et au sein des États eux-mêmes, sont enracinées dans des griefs de longue date, étayés par l’absence d’un règlement politique global dans le pays. Ils alimentent souvent les conflits à l’approche des élections, que beaucoup considèrent comme manipulées pour favoriser les sortants.
Le prochain tour d’élections au niveau des États menace de relancer cette dynamique. Prévues en novembre, elles se tiendront pour la première fois en même temps, dans le but d’aligner les calendriers (à l’exception du Puntland semi-autonome dans le nord, qui a organisé son vote conformément à son calendrier électoral précédent début janvier). Les modalités des élections, allant de l’objectif persistant mais non atteint du suffrage universel au modèle indirect plus familier (et donc réaliste) des délégués de clan choisissant les gagnants, restent floues. Les tensions politiques s’intensifient dans de nombreux États membres, alors que l’on se plaint que les élections ont déjà été reportées à plusieurs reprises. Si ces votes ne sont pas gérés de manière ouverte, inclusive et transparente, ou si Mogadiscio tente d’intervenir dans les affaires de l’État en soutenant des candidats, les tensions pourraient fracturer davantage certains États membres.
Les divisions sur les prochaines élections au niveau national se dessinent également. Le président Mohamud cherche à faire adopter par le parlement un modèle électoral qui adopte le suffrage universel en 2026, y compris avec un vote direct pour la présidence. Ce changement aurait pour effet d’éloigner la Somalie d’un système de gouvernance parlementaire. La proposition limiterait également les règles du jeu à deux partis politiques, officiellement pour décourager la formation de partis claniques. Ces idées font déjà l’objet d’une forte opposition au parlement et au sein de l’opposition politique.
Les relations entre le gouvernement fédéral et les États membres fédéraux se sont améliorées sous Mohamud, mais cela reste un travail en cours. Mohamud convoque le Conseil consultatif national pour des réunions régulières, bien que toujours ponctuelles, entre les dirigeants fédéraux et les dirigeants des États membres. Mais l’État membre du Puntland, accusant Mogadiscio de chercher à concentrer le pouvoir, a boycotté le Conseil au cours de l’année écoulée, le mettant sous un nuage. La conclusion des élections au Puntland, qui ont eu lieu début janvier, offre aux deux parties l’occasion de tourner la page, même si le président sortant a conservé le pouvoir.
Enfin, la situation humanitaire en Somalie reste désastreuse, et les groupes vulnérables, y compris les femmes, en font les frais. Bien que 2024 n’apporte peut-être pas les chocs sévères des années précédentes – y compris cinq saisons des pluies consécutives ratées suivies de précipitations excessives et d’inondations au milieu d’une saison des pluies influencée par El-Niño à la fin de 2023 – l’effet combiné des crises précédentes persiste alors que le changement climatique s’accélère.
Ce que l’UE et ses États membres peuvent faire
L’UE a toujours été l’un des principaux partenaires de la Somalie. Bruxelles a investi 4,3 milliards d’euros dans le pays depuis 2007, en mettant l’accent sur la sécurité. Ce montant comprend les allocations de troupes susmentionnées pour l’ATMIS et son prédécesseur, à hauteur de 2,6 milliards d’euros au cours de cette période. Les relations entre Bruxelles et Mogadiscio se sont réchauffées depuis le retour de Mohamud à la présidence en mai 2022 (il avait déjà occupé ce poste entre 2012 et 2017), après un refroidissement pendant le mandat de Mohamed Abdullahi Mohamed « Farmajo » (2017-2022). L’UE a notamment été l’un des premiers acteurs extérieurs à publier une déclaration appelant au respect de la souveraineté territoriale de la Somalie à la suite de l’annonce de l’accès au port entre l’Éthiopie et le Somaliland.
Une feuille de route adoptée par l’UE et la Somalie en mai 2023 fournit un cadre pour le partenariat UE-Somalie jusqu’en 2025. À la base, il rassemble les différents instruments de l’UE et les États membres dans un cadre unique avec le gouvernement somalien pour détailler les priorités communes. La feuille de route définit trois domaines de partenariat : la politique inclusive et la démocratisation ; la sécurité et la stabilisation ; et le développement socio-économique. L’achèvement de la transition de l’ATMIS aux forces de sécurité somaliennes d’ici décembre est l’une des étapes énumérées.
La feuille de route commune aura peu de chances d’aboutir si la situation sécuritaire en Somalie se détériore rapidement. Il sera donc important que les forces internationales soient présentes en Somalie au-delà de 2024, conformément à la nouvelle demande du gouvernement somalien. Si les contributions mises en recouvrement par les Nations unies, dont les perspectives sont incertaines, ne se concrétisent pas, le financement continu de l’UE sera probablement nécessaire. Malgré une lassitude compréhensible à Bruxelles après une décennie et demie de soutien, l’UE devrait se préparer à un plan d’urgence en parvenant à une position commune sur la question du maintien du financement dès que possible. L’UE devrait indiquer clairement dans quelles conditions elle pourrait offrir de l’aide à une nouvelle mission, par exemple le niveau de partage des coûts qu’elle souhaiterait voir de la part d’autres ou les composantes de la mission qu’elle serait à l’aise de financer. Le fait de le faire plus tôt que tard apporterait un certain degré de clarté pendant que d’autres sources de financement, en particulier de l’ONU, sont explorées.
L’UE peut également aider à colmater les brèches dans le secteur de la sécurité somalien et à répondre aux inquiétudes selon lesquelles une trop grande partie de son soutien va aux troupes non somaliennes. L’acheminement de fonds supplémentaires par l’intermédiaire de la Facilité européenne pour la paix pourrait contribuer à améliorer les forces somaliennes, en particulier en matière d’équipement, de logistique et de formation. La mission de formation de l’Union européenne pourrait réfléchir à la manière dont elle peut offrir davantage de mentorat aux soldats qu’elle entraîne. La Mission de renforcement des capacités de l’Union européenne pourrait également améliorer ses programmes de formation pour la police, et même les étendre au personnel de Darwish (police militaire au niveau de l’État), afin d’aider les autorités somaliennes à tenir les zones évacuées par Al-Shabaab mais où l’armée manque de personnel pour quitter les garnisons.
L’UE devrait faire pression sur le gouvernement somalien pour qu’il envisage de lancer un projet de réconciliation global qui ... va au-delà de la politique étroite et dirigée par l’élite.
Bruxelles devrait également soutenir les mesures visant à répondre aux griefs et aux différends aux niveaux national et local qui sous-tendent le conflit en Somalie. L’UE devrait faire pression sur le gouvernement somalien pour qu’il envisage de lancer un projet de réconciliation global qui aille au-delà de la politique étroite et dirigée par les élites et persévère d’une administration présidentielle à l’autre. L’une d’entre elles consisterait en des conférences de base pour discuter des attentes locales quant à la façon dont la gouvernance devrait fonctionner en Somalie, y compris dans les zones récupérées d’Al-Shabaab. Les participants doivent être représentatifs des populations locales, y compris les femmes et d’autres groupes vulnérables. Cette approche ascendante est la plus prometteuse en tant que méthode pour soutenir durablement la finalisation de la constitution provisoire. Il est peu probable que des consultations à huis clos entre politiciens rivaux aboutissent à un pacte avec une large adhésion.
L’UE devrait également soutenir une approche à long terme de la lutte contre Al-Shabaab, qui s’éloigne des objectifs à court terme poursuivis jusqu’à présent par le président Mohamud. L’approche militaire du gouvernement est compréhensible, mais la plupart des gens en Somalie et au-delà comprennent que, comme l’ont fait valoir Crisis Group et d’autres, Al-Shabaab ne sera pas vaincu par des moyens militaires seuls. L’UE devrait faire pression sur Mogadiscio pour qu’elle se concentre davantage sur la stabilisation dans les zones récupérées afin de prouver qu’elle peut les gouverner mieux qu’Al-Shabaab. L’UE devrait également signaler en privé qu’elle soutiendrait un effort fédéral visant à envisager un dialogue avec l’insurrection, si Mogadiscio décidait de suivre cette voie.
L’UE peut également contribuer à réduire l’acrimonie résultant de l’accord entre l’Éthiopie et le Somaliland, en poursuivant la position proactive qu’elle a adoptée jusqu’à présent par le biais de ses institutions collectives. Parmi ses actions, citons les discussions entre le président Mohamud et le haut représentant de l’UE, Josep Borrell, ainsi que l’engagement régional de l’envoyée spéciale de l’UE pour la Corne de l’Afrique, Annette Weber. L’accord a attisé les tensions à un moment délicat dans la Corne de l’Afrique. Alors que le risque d’un conflit immédiat est faible et que Mohamud est sur la corde raide pour aborder la question sur le plan diplomatique, l’UE peut utiliser ses liens avec Addis-Abeba, Hargeisa et Mogadiscio pour promouvoir des discussions en coulisses visant à réduire le volume.
Enfin, Bruxelles devrait veiller à assurer le suivi de la mise en œuvre de la feuille de route commune. En plus d’évaluer régulièrement les progrès accomplis, il pourrait procéder à des ajustements en l’absence de tels progrès, ce qui pourrait inclure l’évaluation du niveau de soutien technique ou financier qu’il réserve à la Somalie. La question de savoir s’il convient de s’engager dans cette voie devra bien sûr être évaluée à la lumière des circonstances actuelles, y compris en ce qui concerne la situation en matière de sécurité. Mais trop souvent, en Somalie, les nouvelles administrations font de grandes promesses, mais succombent à l’inertie et aux luttes politiques intestines en vue des prochaines élections. La feuille de route entre la Somalie et l’UE fournit un cadre pour maintenir les choses sur la bonne voie, et 2024 offrira une occasion importante de tester cette approche. SOURCE : CRISIS GROUPE