Une analyse intégrée des missions politiques spéciales et des opérations de maintien de la paix des Nations unies : similitudes et différences

Dans le cadre du Sommet pour l’avenir, l’Assemblée Générale des Nations unies a adopté le Pacte pour l’avenir et ses annexes le 22 septembre 2024. Dans ce document, la mesure 21 concerne l’adaptation des opérations de paix « aux défis actuels et aux nouvelles réalités » et demande au Secrétaire général de conduire une étude sur l’avenir de toutes les formes d’opérations de paix des Nations unies. Cette étude a été publiée par l’Organisation des Nations Unies (ONU) en juillet 2026.

Cette note de synthèse s’inscrit donc dans une réflexion actuelle et globale au sein des scientifiques et des praticien·ne·s sur le rôle de l’ONU dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales. Son objectif est de promouvoir une vision intégrée des opérations de paix (OP) à travers une comparaison des deux principaux outils à disposition de l’organisation : les missions politiques spéciales (MPS) et les opérations de maintien de la paix (OMP). Alors que le rapport du Groupe indépendant de haut niveau chargé d’étudier les opérations de paix des Nations unies conseillait déjà en 2015 d’utiliser tout le spectre des OP afin de déployer des opérations de manière flexible, on note que les OMP et les MPS restent distinctes et répondent à des logiques différentes. Cette distinction se reflète aussi dans la littérature académique, qui étudie rarement les différents types d’opérations de manière conjointe. Pourtant, une perspective intégrée est d’autant plus importante qu’elle permet de prendre en considération les tendances récentes dans le déploiement des missions onusiennes. En effet, entre 2014 et 2024, l’ONU n’a établi qu’une seule OMP - la Mission des Nations unies pour l’appui à la justice en Haïti (MINUJUSTH), active de 2017 à 2019 - alors qu’elle a simultanément déployé quinze MPS. Cette évolution suggère une transformation et une adaptation des modalités d’intervention des Nations unies au cours des dernières années. Les MPS apparaissent ainsi comme des outils de plus en plus privilégiés pour répondre à certaines crises contemporaines, notamment dans des contextes où le déploiement d’OMP traditionnelles est politiquement ou opérationnellement plus contesté. Cette évolution est aussi étroitement liée à la crise financière que traverse l’institution depuis 2025.

En effet, face à un manque de liquidités d’environ 2 milliards USD (soit environ 35 % du budget pour le maintien de la paix), le Secrétaire général a demandé aux OMP de réaliser des plans d’économie de 15 %. Cela impacte directement la capacité opérationnelle des missions, qui s’est traduite par une baisse d’environ 25 % du personnel civil et en uniforme8. En outre, limiter l’analyse aux seules OMP peut conduire à une compréhension partielle, voire incomplète, des activités menées par l’ONU dans les contextes affectés par les conflits. Des cas importants, tels que l’Afghanistan, l’Irak ou la Libye, restent souvent absents de la littérature sur le maintien de la paix, malgré le fait que des MPS onusiennes de grande ampleur y aient été déployées et aient joué un rôle significatif dans la gestion des crises et les processus politiques. Une focalisation exclusive sur les OMP tend ainsi à invisibiliser une partie substantielle de l’engagement onusien dans ces contextes. La note d'analyse est structurée de la manière suivante. La première partie revient sur les aspects définitionnels et les principales caractéristiques des deux grands types d’opérations que nous étudions. Nous proposons ensuite un historique des opérations de paix, en mettant en avant comment les caractéristiques du système international influencent leurs objectifs et leur type. La dernière partie s'intéresse à deux grands défis auxquels font face les opérations de paix aujourd'hui. La note se base sur trois sources principales. Premièrement, nous avons consulté la documentation pertinente de l’ONU sur les OP. Deuxièmement, nous tirons les analyses d'une base de données sur les mandats des missions de paix, la United Nations Peace Mission Mandates (UNPMM), qui est la première à codifier toutes les opérations de paix onusiennes (MPS et OMP) déployées depuis 1948. Troisièmement, les enseignements et recommandations sont basés sur du travail de terrain effectué par les deux autrices dans le cadre d’un projet de recherche, pour lequel nous avons conduit plus de 100 entretiens avec des parties aux conflits, du personnel onusien, des diplomates et des expert·e·s.

Définitions, principales caractéristiques et critères de distinction

Le terme « opérations de paix des Nations unies » se réfère à l’ensemble des outils à disposition de l’organisation pour le maintien de la paix et la sécurité internationale. Dans cette note d’analyse, nous nous concentrons sur les deux principaux : les MPS et les OMP. Dans cette partie, après avoir défini ces deux types de missions, nous présenterons les différences et similitudes en termes de tâches, personnel et budget, de base légale et processus de prise de décision pour leur déploiement ainsi que la structure de rattachement au Secrétariat.

Définitions et tâches

Le terme de « missions politiques spéciales » englobe des opérations civiles pour soutenir les États membres dans les bons offices, la prévention des conflits, la médiation et la construction de la paix. Le Secrétariat les classe en trois groupes thématiques : (1) les Envoyé·s spéciaux·ales et Représentant·e·s du Secrétaire général, (2) les panels et groupes d’expert·e·s ainsi que les équipes de surveillance des sanctions, et (3) les missions de terrain qui incluent les bureaux régionaux et les bureaux d’appui aux processus politiques. Dans cette note d’analyse, nous nous focaliserons principalement sur les groupes 1 et 3. De leur côté, les « opérations de maintien de la paix » sont des missions déployées par les Nations unies avec du personnel civil, militaire et/ou de police qui provient de deux États membres ou plus. Dans cette note, nous proposons de comparer ces missions en regardant leurs objectifs et leurs tâches. En nous basant sur l’UNPMM, nous distinguons trois types d’objectifs. Les opérations « minimalistes » visent à la fin des hostilités entre les parties et leurs tâches principales concernent la gestion des conséquences immédiates des conflits armés et de leur fin, comme la démilitarisation, le déminage, l’observation du respect des cessez-le-feu ou l’acheminement sûr de l’aide humanitaire. Les opérations « modérées » ont aussi pour objectif de soutenir les pays lors de la fin des hostilités, mais incluent aussi des tâches additionnelles visant à améliorer la gouvernance comme l’assistance électorale, le désarmement, la démobilisation et la réintégration des ancien·ne·s combattant·e·s. Enfin, les missions « maximalistes » cherchent à résoudre les causes profondes de la violence et à établir une paix durable. Ces causes sont souvent comprises dans une version libérale de la paix fondée sur le respect des droits humains, la bonne gouvernance, la démocratie et l’émancipation des individus. Ainsi, les tâches de ces opérations incluent une intervention dans les secteurs économiques et politiques comme le soutien aux institutions, la promotion des droits humains et de l’état de droit et la participation des femmes.

L’analyse détaillée des OMP et des MPS présentées dans les deux graphiques ci-dessous met en évidence l’évolution du recours à ces deux catégories d’opérations de paix, ainsi que la diversité des objectifs qui leur sont assignés. Par exemple, certaines OMP – notamment celles déployées pendant la Guerre froide – ont un mandat restreint, ce qui se traduit par un personnel civil et militaire réduit, et des tâches majoritairement sécuritaires, comme l'Organisme des Nations unies chargé de la surveillance de la trêve (ONUST), la Force des Nations unies chargée d'observer le désengagement (FNUOD), le Groupe d'observateurs militaires des Nations unies pour l'Inde et le Pakistan (GONUIP), la Force des Nations unies chargée du maintien de la paix à Chypre (FNUCHYP) et la Mission des Nations unies pour l'organisation d'un référendum au Sahara occidental (MINURSO). Une seule OMP pendant cette période est codée comme maximaliste, l’Autorité exécutive temporaire des Nations unies en Nouvelle-Guinée (United Nations Temporary Executive Authority in West New Guinea - UNTEA). À l'inverse, on observe depuis la fin de la Guerre froide des OMP de plus grande envergure, dotées de mandats maximalistes combinant tâches sécuritaires, politiques et économiques, comme c'est le cas de la Mission de l'Organisation des Nations unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo (MONUSCO), la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation en République centrafricaine (MINUSCA) et la Mission des Nations unies au Soudan du Sud (MINUSS).

Une tendance similaire est observable pour les MPS. Pendant la Guerre froide, la plupart des missions étaient minimalistes ou modérées, comme le·la Représentant·e spécial·e en Jordanie, le Conseiller spécial pour Chypre, l’Envoyé spécial pour le Moyen-Orient, le Groupe d'observateur·rice·s des Nations unies pour le plébiscite au Panama ou l’Envoyé·e spécial·e sur la question du Sud-Ouest africain/Namibie. Il y avait seulement deux missions maximalistes : la Commission des Nations unies pour la Corée (United Nations Commission on Korea - UNCOK) et la Commission des Nations unies pour l'unification et la réhabilitation de la Corée (United Nations Commission for the Unification and Rehabilitation of Korea - UNCURK). Après la fin de la Guerre froide, les MPS sont devenues plus étendues, les deux dernières notamment ayant des mandats maximalistes : la Mission intégrée des Nations unies pour l'assistance à la transition au Soudan (United Nations Integrated Transition Assistance Mission in Sudan - UNITAMS) et la Mission d’assistance transitoire des Nations unies en Somalie (MATNUSOM).

Budget, personnel et administration Le Tableau 1 détaille les effectifs et les budgets des MPS et les OMP actuellement déployées et permet plusieurs comparaisons. D’abord, contrairement aux MPS, les OMP sont composées d’une part plus importante de personnel militaire que civil. Il serait toutefois réducteur de définir les OMP comme des entreprises uniquement militaires. Ces dernières incluent en effet une large composante de personnel civil. Ces personnes conduisent des tâches cruciales comme la liaison avec les communautés locales, la promotion et les enquêtes sur les droits humains, mais aussi la gestion quotidienne de la mission. En même temps, il apparaît que certaines MPS incluent aussi des observateur·rice·s militaires, comme en Colombie. Le type de personnel déployé est donc étroitement lié au type de tâches assignées à ces missions. On note également une différence accrue en termes de budget total : le budget pour les OMP étant presque dix fois plus élevé que celui des MPS pour plus de missions déployées (11 OMP contre 17 MPS, groupes thématiques 1 et 3 uniquement).

Finalement, les deux types de missions sont financés de manière différente. Les OMP disposent d’un budget spécifique alors que les MPS sont financées par le budget ordinaire de l’organisation, qui est voté par la Cinquième Commission de l’Assemblée générale. Pour les MPS, le barème de quote-part pour la répartition du budget ordinaire prend en compte le développement économique des pays, mais aussi le niveau d’endettement. Par ailleurs, il repose sur une logique de « capacité à payer », qui est plafonnée (de 0.001 % à 22 %). Le budget des OMP, quant à lui, repose sur une logique de responsabilité politique en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales. Celle-ci se traduit par l’application d’une surcharge aux quotes-parts des membres permanents du Conseil de sécurité par rapport à leur contribution au budget ordinaire. Le Tableau 2 illustre cette logique.

En ce qui concerne leur gestion, les opérations sont administrées et soutenues par deux entités distinctes au sein du Secrétariat des Nations unies. Traditionnellement, le Département des opérations de paix (DOP) s’occupe des OMP alors que le Département des affaires politiques et de la consolidation de la paix (Department of Political and Peacebuilding Affairs – DPPA) se charge de la gestion des MPS. Depuis 2019, les divisions régionales du DOP et du DPPA ont fusionné sous une seule structure politico opérationnelle avec des responsabilités régionales23. Dans la pratique, cette restructuration a pourtant apporté peu de changements concrets et ne semble pas avoir permis le dépassement du cloisonnement entre ces deux grands départements, ce qui serait nécessaire pour aller au-delà de la distinction entre OMP et MPS dans la théorie et la pratique.

Base légale, processus, principes et scénarios de déploiement

La base légale du déploiement des opérations, qui repose sur la Charte des Nations unies, varie également. Le chapitre VI de cette Charte traite du règlement pacifique des différends, tandis que le chapitre VII concerne les situations constituant une menace contre la paix, une rupture de la paix ou un acte d’agression. Ce dernier prévoit des mesures coercitives n’impliquant pas automatiquement l’usage de la force armée (article 41), mais dans les cas où celles-ci s’avèrent ou sont pensées comme insuffisantes, il l’autorise (article 42).

Les MPS sont essentiellement établies dans le cadre des dispositions relatives au règlement pacifique des différends, donc au chapitre VI. Les OMP, quant à elles, ne sont pas explicitement mentionnées dans la Charte. À leurs débuts, elles étaient considérées comme une forme d’« expérimentation », et le Secrétaire général Dag Hammarskjöld les décrivait comme relevant du « chapitre VI et demi », chapitre hypothétique situé entre le chapitre VI (règlement pacifique) et le chapitre VII (mesures coercitives).

Les OMP ont traditionnellement été guidées par trois principes fondamentaux26 : le non-recours à la force sauf en cas de légitime défense ou de défense du mandat (voir encadré 1), le consentement des parties (voir encadré 2) et l’impartialité (voir encadré 3). Le consentement et l’impartialité s’appliquent également aux MPS, alors que le non-recours à la force concerne seulement les OMP. Ces trois principes ont évolué au fil du temps (cf. encadrés). Ils sont étroitement liés et se renforcent mutuellement. Le non-recours à la force et l’impartialité favorisent l’acceptation de la mission par les parties, tandis que le consentement permet à la mission d’exercer efficacement ses fonctions politiques, de médiation et de bons offices. Ensemble, ils constituent les fondements essentiels de la légitimité et de l’efficacité des missions des Nations unies.

Les MPS et les OMP se distinguent également par le processus décisionnel qui permet leur déploiement. Toutes les OMP disposent d’une présence sur le terrain, ce qui requiert une résolution du Conseil de sécurité adoptée par au moins neuf voix favorables et sans veto d’un membre permanent. Le déploiement d’une OMP constitue un processus complexe, puisqu’il implique la mobilisation d’États membres pour fournir du personnel en uniforme et du matériel. Les MPS, en revanche, peuvent être établies selon des procédures plus souples. Lorsqu’une présence sur le terrain est prévue, elles sont également autorisées par le Conseil de sécurité, comme ce fut le cas pour la MANUI ou la MANUA. Les missions confiées à des Envoyé·e·s spéciaux·ales exerçant leurs bons offices ne nécessitent toutefois pas nécessairement une décision du Conseil de sécurité, puisque le Secrétaire général peut les mandater dans le cadre de ses fonctions, notamment en vertu de l’article 99 de la Charte. Dans certains cas, l’Assemblée générale a également créé des missions de terrain lorsque le Conseil de sécurité était paralysé, comme ce fut le cas avec la première Force d’urgence des Nations unies (FUNU I) déployée lors de la crise de Suez en 1956. Plus récemment, dans le contexte syrien, à la suite des vetos répétés au Conseil de sécurité, c’est également l’Assemblée générale qui a demandé au Secrétaire général de nommer un·e Envoyé·e spécial·e28.

Une extension du champ d’analyse qui inclut les MPS est importante pour mieux comprendre les interactions, les complémentarités et les séquences entre les différents types de missions déployées par les Nations unies29. Ces enseignements sont également centraux pour approfondir l’étude de questions, telles que la division du travail et des coûts entre acteurs internationaux, les dynamiques de transition institutionnelle, ou encore les effets observés à la suite du retrait des opérations de paix30. On peut distinguer trois types de scénarios de déploiement des opérations de paix onusiennes : 1) les OMP ou MPS peuvent constituer des OP autonomes dans un contexte donné, 2) elles peuvent être déployées en même temps, 3) ou il peut y avoir un passage d’un type d’OP à l’autre. Le premier type de scénario – déploiement unique - est observé dans 59 des missions codées dans l’UNPMM, réparties de manière égale entre 30 MPS et 29 OMP. Parmi les exemples d’OMP figurent la MONUSCO en République démocratique du Congo et la MINUSMA au Mali. Du côté des MPS, on peut notamment citer l’Envoyé·e spécial·e des Nations unies pour le Myanmar, la MANUA en Afghanistan ou encore la MANUL en Libye. Il est important de souligner que, dans certains contextes, plusieurs missions du même type se sont succédé dans le temps. Ce fut par exemple le cas en République démocratique du Congo avec la transition de la MONUC vers la MONUSCO en 2009/10 - reflétant le passage à une mission davantage orientée vers la stabilisation, la protection des civils et le soutien à l’autorité de l’État congolais dans les zones encore affectées par les conflits armés. Ce fut aussi le cas en Afghanistan avec le passage de la Mission spéciale des Nations unies en Afghanistan (United Nations Special Mission In Afghanistan - UNSMA) à la MANUA entre 2001 et 2002, reflétant un mandat plus large incluant le soutien au nouveau gouvernement afghan, la coordination de l’aide internationale, la promotion des droits humains et l’appui au processus de reconstruction de l’État.

Le second type de scénario – déploiement simultané – est présent dans 30 des missions codées dans l’UNPMM. Il correspond aux situations dans lesquelles deux différents types de missions onusiennes – une MPS et une OMP – sont déployées simultanément et s’articulent dans un même contexte. Cette configuration reflète une division du travail entre instruments sécuritaires et politiques. Chypre constitue un exemple emblématique de cette configuration, avec la coexistence de la FNUCHYP (depuis 1964), une opération de maintien de la paix chargée de surveiller la zone tampon et de prévenir les affrontements entre les communautés chypriotes grecque et turque, et du·de la Conseiller·ère spécial·e du Secrétaire général pour Chypre (depuis 1964), responsable des efforts de médiation politique et des négociations relatives à une résolution durable du conflit. Enfin, le troisième scénario survient lorsque les Nations unies déploient un type de mission pour en remplacer un autre. Ceci est le cas pour 59 missions codées dans l’UNPMM dans 14 différents contextes. Il peut y avoir une transition d’une OMP à une MPS, comme par exemple en El Salvador où l’ONU a initialement déployé une OMP chargée d’observer la mise en œuvre des Accords de paix de Chapultepec, incluant des volets policiers, militaires et électoraux. Après l’achèvement de l’essentiel du processus de paix, l’ONU a choisi d’assurer une transition vers une présence plus légère avec la Mission des Nations unies en El Salvador (MINUSAL), puis avec l’Office des Nations unies pour la vérification en El Salvador (ONUV) afin de poursuivre les fonctions résiduelles de vérification et de bons offices. Cette succession illustre le passage progressif d’une OMP à une MPS centrée sur la consolidation durable de la paix.

Dans ces cas, la transition à une présence plus légère signale une stratégie de sortie. Ce fut aussi le cas en Sierra Leone. Un autre cas est le passage d’une MPS à une OMP, qui normalement signale une détérioration de la situation de sécurité. Ceci fut le cas en Côte d’Ivoire par exemple. La Mission des Nations unies en Côte d’Ivoire (MINUCI) était une mission politique spéciale créée en 2003. Son principal objectif était de faciliter la mise en œuvre de l’Accord de Linas-Marcoussis. Pourtant, compte tenu des violations du cessez-le-feu et d’une instabilité croissante dans le pays, le Secrétaire général de l’ONU a recommandé le remplacement de la MINUCI par une opération de maintien de la paix – l’Opération des Nations unies en Côte d’Ivoire (ONUCI). Cette première partie a montré qu’il existe des différences réelles entre OMP et MPS en termes de processus de déploiement, de financement et d’administration par exemple. Elle a aussi mis l’accent sur leurs similitudes en termes d’objectifs et leur interaction possible dans des contextes de conflit. La prochaine partie propose d’aller plus loin sur cet aspect et propose une histoire commune qui met en avant comment les caractéristiques du système international influencent leur déploiement.

Historique

L'histoire du maintien de la paix est souvent traitée séparément de celle des missions politiques et des efforts de médiation entrepris par l'ONU. L’effacement des MPS de l’historiographie onusienne est perceptible dans la littérature spécialisée. Rares sont les analyses qui ont retracé l’histoire du rôle de l’ONU dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales en intégrant ces deux types de 12 missions. Dans cette note, nous proposons une histoire commune des OMP et MPS en mettant en avant la façon dont les normes internationales et les rivalités géopolitiques influencent le nombre et le type d’opérations onusiennes. Durant les premières années de vie de l’ONU, l’Organisation des Nations unies chargée de la surveillance de la trêve (ONUST) est souvent citée comme la première opération de maintien de la paix déployée par les Nations unies le 29 mai 1948. Or, avant de déployer des observateur·rice·s militaires dans le cadre de l’ONUST, l’Assemblée générale avait décidé de la nomination d’un médiateur des Nations unies pour la Palestine, le Suédois Folke Bernadotte. Et il y a même eu une mission politique spéciale antérieure, à savoir la Commission temporaire des Nations unies pour la Corée (United Nations Temporary Commission on Korea - UNTCOK), en 1947. La période de la Guerre froide a été caractérisée par un niveau de conflictualité très élevé entre les deux blocs, qui s’est traduit par une paralysie du Conseil de sécurité.

À cette époque, le Conseil de sécurité a autorisé peu d’OMP et de MPS, comme le montre le graphique 3. La première mission politique en Corée (UNTCOK) était suivie une année après par quatre MPS — le Médiateur des Nations unies en Palestine, la Commission de conciliation pour la Palestine (United Nations Conciliation Commission for Palestine - UNCCP), la Commission des Nations unies pour la Corée (United Nations Commission for Korea - UNCOK) et la Commission des Nations unies pour l'Inde et le Pakistan (United Nations Commission for India and Pakistan - UNCIP) — illustrant la diversité géographique des premiers engagements politiques onusiens. Durant le reste de la Guerre froide, la fréquence de déploiement des MPS de l'ONU a été moins élevée et leur portée demeurait généralement limitée. Elles ont le plus souvent pris la forme d'envoyé·e·s ou de représentant·e·s individuel·le·s chargé·e·s de bons offices — comme en Jordanie, à Chypre, au Moyen-Orient, au Panama ou en Namibie. Lorsque les États membres ont tout de même réussi à trouver un accord, ils ont autorisé le déploiement d’OMP, en forme de missions d’observation de cessez-le-feu avec une taille limitée comme : le Groupe d’observateurs militaires des Nations unies en Inde et au Pakistan (GONUIP) (1951), la Force d’Urgence des Nations unies (FUNU) (1956)/par l’Assemblée générale, la FNUCHYP (1964), la Force des Nations unies chargée d’observer le désengagement (FNUOD) (1974) et la Force intérimaire des Nations unies au Liban (FINUL) (1978). On peut voir que ces opérations existent toujours en 2026. Cela amène plusieurs observateurs à se demander si ce type d’opérations ne serait pas un exemple pour réfléchir au futur du maintien de la paix.

Une exception a été l’Opération des Nations unies au Congo (ONUC) autorisée en 1960 et qui constitue la première opération de maintien de la paix sous Chapitre VII à être autorisée à utiliser la force (cf. Encadré 1). C’est aussi la première opération avec des contingents civils et militaires de grande taille. Le Secrétaire général Dag Hammarskjöld a joué un rôle politique important lors de cette crise. Outre Dag Hammarskjöld lors de la crise du Congo en 1960, d’autres Secrétaires généraux ont eu recours à cet outil dans des contextes de crise internationale, notamment Kurt Waldheim pendant la crise des otages en Iran en 1979 et Javier Pérez de Cuéllar pour la guerre civile libanaise en 198934. Ces Secrétaires généraux ont également exercé leurs fonctions de bons offices en déployant des Représentant·e·s et Envoyé·e·s spéciaux·ales chargé·e·s de mener des efforts de médiation en leur nom. Ainsi, en Jordanie, une mission de bons offices a été établie par l’Assemblée générale en 1958 et Dag Hammarskjöld nomma Pier Spinelli comme son Représentant spécial en Jordanie, établissant une présence de l’ONU à Amman composée d’environ une centaine de personnes. Cette présence onusienne prit fin en 1967.

De même, le Bureau du Conseiller spécial pour Chypre est une mission de bons offices créée par le Conseil de sécurité en 1964, pour favoriser un règlement pacifique du conflit par la médiation. Cette mission a été déployée parallèlement à la FNUCHYP et demeure active. Deux autres caractéristiques des OP pendant la Guerre froide doivent être notées. D’une part, ces opérations ont majoritairement été déployées dans des contextes de guerres inter-étatiques. Deuxièmement, comme le montrent les graphiques 1 et 2, les mandats de la grande majorité de ces opérations étaient minimalistes, de portée limitée et peu intrusifs dans les affaires internes des États hôtes. Comme le montre le graphique 3, la fin de la Guerre froide a constitué un tournant dans le rôle de l’ONU dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales. Ce tournant a été quantitatif et qualitatif. Tout d’abord, en termes de nombre de missions, le déblocage du Conseil de sécurité s’est traduit par une explosion du nombre d’OMP et MPS au début des années 1990. L’expansion du rôle de l’ONU ne s’est pas seulement traduite en termes de chiffres. On observe aussi un changement dans le type d’OP qui est dû à plusieurs facteurs. La fin de la Guerre froide et les processus d’indépendance marquent un changement dans les types de conflits. Durant cette période, l’ONU a principalement déployé des opérations dans des contextes de guerres civiles comme en Sierra Leone et en Haïti. Par ailleurs, la période post-Guerre froide se caractérise par une diffusion de valeurs libérales, comme la démocratie, l’ouverture économique et les droits humains.

La diffusion de ces normes libérales était en premier lieu supportée par les États-Unis, qui étaient à ce moment le seul pôle de puissance. En lien avec la diffusion de ces normes libérales, on assiste à une reconceptualisation de la sécurité internationale et de la souveraineté. La sécurité n’est plus seulement définie en termes d’absences de menaces militaires, mais le concept de sécurité humaine émerge : il met en avant la sécurité des individus sur les plans social et politique. Suite aux tragédies au Rwanda et au Kosovo, le principe de souveraineté est aussi repensé et le principe de responsabilité de protéger est accepté par la communauté internationale. Ces évolutions des normes internationales ont eu une influence sur le type de mandats des OP de l’ONU qui sont devenus plus maximalistes avec des tâches visant à la reconstruction de l’État, la promotion de la démocratie et des droits humains (voir graphiques 1 et 2).

Après une période de contraction, le début des années 2010 marque un deuxième grand tournant dans le type des opérations de maintien de la paix déployées par l’ONU, avec un accent mis sur la stabilisation et la restauration de l’autorité de l’État comme au Mali (MINUSMA, 2013–2023), en République centrafricaine (MINUSCA, 2014–) et en République démocratique du Congo (MONUSCO, 2010–). En parallèle, la médiation se professionnalise davantage avec la création de l'Unité d'appui à la médiation (Mediation Support Unit - MSU) en 2006 et la publication des directives de l'ONU sur la médiation efficace en 201237. Les Nations unies deviennent alors un acteur clé de la médiation et des bons offices dans la majorité des conflits à travers le monde, comme au Salvador (1991), au Guatemala (1996), au Timor oriental (1999), en Angola (2002) et au Mozambique (2019).

Depuis 2014, l'ONU a déployé seulement de nouvelles MPS, comme en Colombie (Mission de vérification des Nations unies en Colombie - MVNUC en 2017), au Yémen (Mission des Nations unies à l'appui de l'Accord sur Hodeïda – MINUAAH, en 2019), en Haïti (Bureau intégré des Nations unies en Haïti - BINUH en 2019) et au Soudan (Mission intégrée des Nations unies pour l'assistance à la transition au Soudan, (United Nations Integrated Transition Assistance Mission in Sudan – UNITAMS) de 2020 à 2023), à l'exception de la Mission des Nations unies pour l'appui à la justice en Haïti (MINUJUSTH de 2017 à 2019). En parallèle, on observe la fin de nombreuses OMP et MPS, comme au Mali, au Soudan et au Liban. Ce rapide aperçu montre que les OP de l’ONU sont « des enfants de leurs temps» c’est-à-dire qu’elles sont influencées par les normes qui prévalent dans le système international et par le niveau de rivalité géopolitique entre les grandes puissances (notamment les membres permanents du Conseil de sécurité). Les changements de l’environnement international constituent un des défis communs auxquels font face les OMP et les MPS que nous abordons dans la prochaine partie.

Compétition géopolitique et dynamiques au Conseil de sécurité

Comme le notait le Secrétaire général dans son Nouvel Agenda pour la paix : « nous nous trouvons maintenant à un tournant : la période de l’après-guerre froide est terminée, une transition vers un nouvel ordre mondial est en cours». Les contours de celui-ci restent à définir, mais une croissance de la compétition géopolitique dans un monde plus multipolaire ou multiplexe est souvent citée comme l’une de ses caractéristiques. De nombreux auteurs et autrices ont noté et examiné l’impact des changements au sein de la politique mondiale sur les OP. Un aspect central est la polarisation au sein du Conseil de sécurité. En premier lieu, il est important de noter que, malgré les différentes tensions entre les États, le Conseil de sécurité continue de fonctionner : des réunions sont organisées, des discussions ont lieu, des décisions sont prises, etc. Cependant, les rivalités et conflits entre plusieurs grandes puissances, ainsi que la contestation du multilatéralisme par les États-Unis d’une part, et la contestation de sa dimension libérale par la Russie et la Chine notamment d’autre part, ont des conséquences directes sur les dynamiques au Conseil de sécurité en termes de vote et de prise de décision. Si l’on regarde les statistiques sur le temps long, le taux d’adoption et le pourcentage de résolutions adoptées à l’unanimité a baissé depuis 199243. Depuis 2010, la Chine, les États-Unis et la Russie ont utilisé leur veto 63 fois, contre 23 fois entre 1990 et 2010. Au-delà des vetos, une autre tendance importante est le nombre d’abstentions lors du renouvellement des mandats des opérations de paix. Par exemple, la Chine et la Russie se sont abstenues lors du renouvellement de la MINUSMA en 2022. La Russie s’est abstenue lors du renouvellement du mandat 16 de la MINUSS en 2015, 2019, 2022, 2023 et 2024.

La Chine et la Russie se sont abstenues lors de l’extension du mandat de la MANUL en 2022. Ces abstentions ne viennent pas seulement des membres permanents. Par exemple, le Gabon (avec la Chine et la Russie) s’est abstenu lors du renouvellement de la MINUSCA en 2022. Le Gabon, le Ghana et le Kenya se sont abstenus lors de l’extension du mandat de la MANUL. Même si les mandats sont encore renouvelés et étendus, ces abstentions ont une portée symbolique pour les opérations de paix. Elles signalent une désunion du Conseil qui se traduit par un manque de soutien politique. En outre, les divisions au sein du Conseil peuvent être utilisées et instrumentalisées par d’autres pays, et notamment par les pays hôtes. Ceci nous amènera à insister sur l’importance d’étudier aussi les dynamiques nationales et locales en ce qui concerne les parties aux conflits (voir partie ci-dessous). Les abstentions et vetos des États sont souvent le résultat de luttes géopolitiques entre grandes puissances. Cependant, ils sont aussi l’expression d’un désaccord profond entre les États membres sur le rôle de l’ONU et les tâches que devraient remplir les opérations de paix. En particulier, la Russie et la Chine contestent la dimension interventionniste de ces missions et mettent régulièrement en avant le rôle primordial des autorités hôtes et le respect de leur volonté. Les tâches relatives aux droits humains sont aussi contestées et/ou leur contestation est utilisée à des fins stratégiques. Les dynamiques internes à l’ONU au sein du Conseil de sécurité sont accompagnées de défis posés par des acteurs externes.

Diversification des acteurs militaires et politiques dans la gestion de conflits

L’ONU n’a jamais été le seul acteur en charge du maintien de la paix et de la sécurité internationale. La Charte de l’ONU prévoit un rôle pour les organisations régionales, par exemple dans le Chapitre VIII, mais toujours avec l’autorisation du Conseil de sécurité (article 53). Le principe fondateur de l’ordre international est donc que l’usage de la force par des acteurs autres que l’ONU comme des États, des alliances d’États ou des acteurs régionaux est légal lorsqu’il est autorisé par le Conseil de sécurité. En ce sens, l’ONU n’est pas le seul acteur autorisé à intervenir pour résoudre des conflits armés, mais il en a la primauté au regard du droit international. Ce que l’on peut observer depuis les années 2000 est non seulement une augmentation du nombre d’acteurs militaires et politiques engagés dans la gestion des conflits sur la scène internationale, mais aussi une diversification des approches au maintien de la paix. Les organisations régionales et les États ont déployé plus d’opérations de paix que l’ONU alors que les coalitions ad hoc sont devenues un instrument courant pour répondre à des crises depuis les années 2000. Les récents efforts de médiation dans les conflits en Ukraine, à Gaza, au Soudan, en Iran et en République démocratique du Congo (RDC) ont été assurés par des États comme le Qatar, le Pakistan, la Turquie et l’Arabie Saoudite. Des sociétés de sécurité privées et des groupes paramilitaires sont aussi sollicités par certains pays en conflit, comme en République centrafricaine et au Mali.

Ce qu’il faut noter, c’est que l’intervention de ces États et organisations ne fait pas qu’augmenter le nombre d’acteurs dans le paysage de la gestion des conflits. Très souvent, ces derniers contestent les normes libérales qui guident la gestion de la paix et de la sécurité internationale depuis la fin de la Guerre froide (voir plus haut). Ces acteurs se positionnent souvent comme offrant une approche différente – et donc concurrente – de celle de l’ONU. Ils mettent par exemple en avant la souveraineté, le développement économique et les accords à court terme, sans conditions politiques. Les scientifiques ont nommé ces nouvelles pratiques de gestion des conflits comme illibérales, autoritaires et transactionnelles. Dans certains contextes nationaux, ces approches sont parfois préférées par les parties prenantes pour des raisons matérielles et identitaires. Par exemple, dans le cas de la mission au Mali, la collaboration des autorités de transition avec le groupe Wagner à partir de la fin 2021 a eu des répercussions négatives sur le consentement des autorités hôtes et la capacité de la mission à mettre en œuvre son mandat. Dans le cas de la Syrie, le processus d'Astana – piloté par la Russie, l'Iran et la Turquie à partir de 2017 – a privilégié la négociation de zones de désescalade entre le régime et certains groupes armés plutôt que la recherche d'un règlement politique global, contrairement au processus mené par l'ONU à Genève. L’ONU fait donc face à deux grands défis : d’une part, les rivalités géopolitiques et la contestation des missions, de leurs mandats et de leur efficacité par certains pays du Nord et du Sud globaux contraignent sa capacité à prendre des décisions et à intervenir en déployant de nouvelles missions. En parallèle, de nombreux acteurs se positionnent sur le « marché » de la gestion des conflits et interviennent en adoptant une approche différente de celle de l’ONU.

Le cas de la Force de répression des gangs (FRG) en Haïti illustre bien ces défis. Elle a été autorisée par le Conseil de sécurité le 30 septembre 2025 sous le chapitre VII pour succéder à la mission dirigée par le Kenya. Son adoption a été possible grâce aux abstentions de la Chine et de la Russie, signe des tensions persistantes autour du format des interventions onusiennes. La FRG pourrait préfigurer une évolution future des instruments de gestion des conflits plus modulaires et agiles de l'ONU puisqu’elle n’est ni une MPS ni une OMP classique, faute de composante d'interposition consensuelle. De plus, elle repose sur une force multinationale hybride pilotée par un « groupe des partenaires » restreint plutôt que par la structure onusienne habituelle.

Fanny Badache et Sara Hellmüller

Observatoire Boutros-Ghali du maintien de la paix