À la demande de Bamako, le Conseil de sécurité de l’ONU a commencé à retirer l’opération de maintien de la paix de l’ONU au Mali. Dans cette séance de questions-réponses, les experts de Crisis Group Richard Gowan et Daniel Forti explorent les implications pour les missions des Casques bleus ailleurs sur le continent.
Que s’est-il passé?
En juin, à la surprise de la plupart des membres du Conseil de sécurité de l’ONU, le gouvernement called on the Council malien a retiré les Casques bleus de l’ONU du pays « sans délai ». Certains diplomates ont brièvement envisagé les options pour maintenir la Mission des Nations Unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA) en place, mais la plupart ont accueilli la nouvelle avec une démission frôlant le fatalisme. Bien que le moment précis de la demande de Bamako ait été inattendu, le gouvernement malien avait été franc quant à sa perte de confiance dans l’ONU. Mais cette décision reflète également le fait que de nombreux membres du Conseil ont le sentiment qu’une ère de grandes et complexes missions des Casques bleus de l’ONU en Afrique touche à sa fin.
Cette ère de maintien de la paix remonte à la fin des années 1990, lorsque le Conseil de sécurité a commencé à autoriser une série de missions de l’ONU pour aider à mettre fin aux guerres civiles et soutenir les processus de paix dans toute l’Afrique. D’importantes forces de l’ONU ont été déployées dans des endroits allant de la Sierra Leone au Soudan. En 2010, l’organisation supervisait plus de 70 000 militaires et policiers sur tout le continent. Malgré de nombreux revers, cette génération de missions de l’ONU a contribué à mettre fin aux insurrections, à soutenir les élections et à consolider la paix dans des pays comme le Libéria et la Côte d’Ivoire. Les missions ont été une réussite pour l’ONU, offrant un contraste frappant avec le début des années 1990, lorsqu’une génération précédente d’efforts de maintien de la paix au Rwanda et en Somalie s’était soldée par un échec.
La plupart de ces missions de l’ONU après les années 1990 ont fermé il y a quelques années, mais quelques-unes restent en place. Outre la MINUSMA au Mali, qui a débuté un semestre drawdown le 1er juillet, il s’agit notamment d’opérations en République démocratique du Congo (RDC), en République centrafricaine (RCA) et au Soudan du Sud. Ensemble, ces « quatre grandes » missions déploient encore plus de 60 000 soldats. La MINUSMA, avec un peu plus de 13 000 soldats et policiers en mai, est la plus petite du quatuor. Chaque mission est confrontée à des problèmes politiques et sécuritaires propres au pays où elle est basée, mais toutes partagent les pathologies et les écueils typiques des opérations de stabilisation à grande échelle. Chacun a lutté pour protéger les civils dans les zones où ses contingents sont déployés. Les missions ont également perdu de leur influence politique, tout en entretenant des relations avec les gouvernements hôtes qui sont au mieux tendues, et au pire hostiles.
Le gouvernement malien n’est pas le premier à évincer les forces des Casques bleus ou d’autres missions sans cérémonie.
Le gouvernement malien n’est pas le premier à chasser sans cérémonie les forces des Casques bleus ou d’autres missions du territoire qu’il gouverne. Le premier à le faire a été le gouvernement du président Gamal Abdel Nasser en Égypte, qui a insisté pour que l’ONU quitte le Sinaï à la veille de la guerre israélo-arabe de 1967. Le Burundi, l’Érythrée, le Tchad et le Soudan ont tous exigé la fermeture des missions de l’ONU au cours des deux dernières décennies. Mais la décision du Mali est intervenue à un moment où les responsables de l’ONU et les diplomates du Conseil de sécurité débattent de l’état des opérations de paix de l’ONU dans toute l’Afrique. Les résultats de ces débats devraient façonner l’avenir de la gestion multilatérale des crises.
Pourquoi la MINUSMA et d’autres grandes opérations de paix de l’ONU sont-elles en difficulté ?
La MINUSMA a enduré des conditions de sécurité éprouvantes depuis son premier déploiement en 2013. Les groupes djihadistes, y compris al-Qaïda au Maghreb islamique, ont mené une longue campagne d’attaques éclair contre les bases et les convois de la mission, ainsi que contre des civils. Plus de 300 Casques bleus sont morts en servant au Mali, ce qui a valu à la MINUSMA le rang malvenu de la mission la plus meurtrière du maintien de la paix de l’ONU.
Les relations entre la mission et les gouvernements de Bamako sont depuis longtemps troublées. Les autorités maliennes ont affirmé à plusieurs reprises que l’ONU devrait recourir à une plus grande force pour lutter contre les groupes armés antigouvernementaux. Les liens entre la mission et le gouvernement malien se sont encore détériorés après un coup d’État militaire en mai 2021 (le deuxième putsch en une année civile). Depuis, les dirigeants politiques maliens ontinched closer to Russia, tout en prenant leurs distances avec leurs partenaires occidentaux et régionaux, notamment la France, jusqu’alors alliée dans la lutte contre les forces jihadistes. Il a expulsé les troupes françaises et européennes menant des efforts de lutte contre le terrorisme dans le pays et a invité la société militaire privée russe Wagner à les remplacer. Début 2023, le Mali a également dénoncé le rôle de la France en tant que responsable des affaires de la MINUSMA au Conseil de sécurité.
Les contingents de l’ONU manquent souvent de la connaissance de la situation, des ressources militaires et de la volonté de prendre des risques nécessaires pour prévenir les attaques contre les personnes qu’ils sont censés protéger.
Alors que bon nombre des causes des retombées sont propres au Mali, les problèmes qui affligent la MINUSMA refont surface à maintes reprises dans le reste des « quatre grandes » missions. Le plus évident d’entre eux est l’incapacité des soldats de la paix à déployer une force suffisante pour dissuader ou mettre fin à la violence contre les civils. Bien que la protection des civils soit un élément standard des mandats de maintien de la paix, les contingents de l’ONU manquent souvent de la connaissance de la situation, des ressources militaires et de la volonté de prendre des risques nécessaires pour prévenir les attaques contre les personnes qu’ils sont censés protéger. En 2022, des citoyens désillusionnés de l’est de la RDC ont lancé une série d’accusations accusant la mission de stabilisation de l’ONU dans ce pays, la MONUSCO, d’avoir protests échoué à combattre les groupes rebelles. Certaines de ces manifestations sont devenues violentes, faisant des morts parmi les civils et l’ONU.
Des accusations similaires sont portées contre la force de l’ONU au Soudan du Sud, connue sous le nom de MINUSS, où les milices disent à CrisisGroup qu’elles ignorent généralement la mission lorsqu’elles attaquent leurs rivaux, car les soldats de maintien de la paix interviennent rarement dans les combats en dehors de leurs bases parce que ses patrouilles nécessitent l’approbation préalable du gouvernement sud-soudanais. Les unités de la MINUSS ont également été accusées en juin de ne pas avoir réprimé les outbreak combats à l’intérieur du complexe dirigé par l’ONU abritant plus de 37 000 personnes déplacées. La mission de stabilisation de l’ONU en République centrafricaine, la MINUSCA, lutte depuis longtemps pour protéger les civils à l’extérieur de la capitale Bangui contre les attaques à grande échelle, simplement en raison de la pauvreté performance. Bien que sa présence dans le pays dissuade certains groupes armés qui pourraient autrement attaquer des civils, la mission n’organise plus d’offensives majeures contre les insurgés.
Les quatre missions ont vu leur influence sur les gouvernements hôtes diminuer. L’ONU est souvent un bouc émissaire commode pour les politiciens aux prises avec des défis nationaux complexes. Lors des manifestations de 2022 en RDC, CrisisGroup a constaté evidence que « les politiciens congolais […] se disputaient leur position en se présentant comme des protecteurs des intérêts locaux contre les intrus étrangers ». Tout en rejetant la faute sur l’ONU, les personnalités politiques ont également de plus en plus exclu l’organisation des processus de paix nationaux et des arrangements transitoires. Les soldats de la paix ont dû adapter leurs opérations pour maintenir ou regagner la bonne volonté politique. La MINUSS a, par exemple, réussi à favoriser de meilleures relations avec le gouvernement (officiellement, les « autorités de transition ») au Soudan du Sud par des gestes tels que la demande d’autorisation officielle avant de déployer des troupes pour faire face aux flambées de violence, bien que sa déférence tend à réduire sa capacité à réagir avec souplesse et rapidité aux événements.
La preuve la plus flagrante de la façon dont les forces de l’ONU ont été mises à l’écart est peut-être la volonté des gouvernements hôtes de se tourner vers d’autres partenaires en matière de sécurité. En 2017, bien avant le Mali, les autorités invited centrafricaines ont pénétré dans leur pays, le groupe Wagner – une société militaire privée ayant des liens étroits avec l’État russe (malgré leur affrontement en juin). Le personnel de Wagner a parfois mené des opérations dans les mêmes zones que la MINUSCA, mais à d’autres, il a menacé physiquement des fonctionnaires de l’ONU. Le gouvernement centrafricain a également invited déployé une force bilatérale, ajoutant une autre présence étrangère puissante au mélange sécuritaire et politique du pays. De même, en 2022, le gouvernement requested congolais a déployé une mission d’imposition de la paix dans l’est de la RDC pour lutter contre les groupes armés que l’ONU n’a pas réussi à réprimer, sans aucune idée de la manière dont les deux missions internationales coopéreraient. Insatisfait des premiers résultats, Kinshasa s’est depuis tourné vers une combinaison de ses forces homologues d’Afrique private military contractors australe pour intensifier opérations dans l’Est.
Les responsables de l’ONU sont devenus de plus en plus francs quant aux limites de ce que leurs missions de stabilisation peuvent accomplir.
À un degré plus ou moins grand, toutes les « quatre grandes » opérations de paix de l’ONU se retrouvent à jouer un rôle réduit dans les conflits qu’elles ont été envoyées pour apaiser. Les responsables de l’ONU sont devenus de plus en plus francs quant aux limites de ce que leurs missions de stabilisation peuvent accomplir. Jean-Pierre Lacroix, secrétaire général adjoint des Nations Unies aux opérations de maintien de la paix, noted que les missions actuelles des Casques bleus ne peuvent pas atteindre « l’objectif ultime du maintien de la paix » – permettre et élaborer des processus de paix réussis – et doivent plutôt se concentrer sur des objectifs « intermédiaires », tels que la protection des civils et la sécurisation de l’aide humanitaire. Trop souvent, comme indiqué ci-dessus, les forces de l’ONU luttent pour atteindre même ces objectifs moindres.
Les divisions au sein du Conseil de sécurité sont-elles responsables des défis auxquels les missions de maintien de la paix sont confrontées?
Dans une certaine mesure. Certains responsables et observateurs de l’ONU accusent le Conseil de sécurité, profondément divisé sur la guerre de la Russie contre l’Ukraine, de ne pas avoir offert aux opérations de paix de l’ONU un soutien politique et une orientation stratégique suffisants. Au début du 21e siècle, les membres du Conseil ont accordé une attention particulière à l’exécution des missions, se rendant régulièrement dans les pays hôtes. Le plus souvent, leur approche de la supervision de ces missions était assez collégiale. Il y a à peine cinq ou six ans, les divisions géopolitiques avaient peu d’effet sur les débats sur le renouvellement des mandats des missions (bien que quelques-unes, comme celle de la mission conjointe Union africaine-ONU au Darfour, aient été plus controversées). En tant que Crisis Group noted en 2019, la France a souvent plus discuté avec les États-Unis au sujet de la MINUSMA au Conseil – que Washington a toujours considérée comme inefficace et trop coûteuse – qu’avec la Chine ou la Russie.
La dynamique du Conseil a changé ces dernières années, mais au moins jusqu’à l’appel du Mali au retrait de la MINUSMA, les grandes puissances ont délibérément évité la rupture pure et simple sur les questions de maintien de la paix à New York. Malgré cela, Moscou a de plus en plus pris le parti des politiciens de Bangui et de Bamako contre les diplomates occidentaux du Conseil. Ces divisions sont plus prononcées chaque fois que les discussions sur les droits de l’homme ou le soutien aux forces de sécurité de l’État mettent en évidence les contrastes entre les Casques bleus de l’ONU et le personnel de Wagner. La Russie s’est également jointe à ses homologues chinois et africains à New York pour critiquer les sanctions de l’ONU et les embargos sur les armes contre les gouvernements qui accueillent ces missions de maintien de la paix. Il y a eu une tendance – qui s’est accélérée depuis l’invasion totale de l’Ukraine par la Russie – pour ces deux puissances à s’abstenir sur les résolutions concernant les opérations de paix, se plaignant que les États-Unis et leurs alliés manquent de respect pour les points de vue des gouvernements hôtes lors de la rédaction de ces textes. Les Chinois et les Russes, cependant, se sont jusqu’à présent abstenus d’utiliser leur veto pour tuer ces mandats.
Bien que la Russie n’ait pas eu à exercer explicitement son droit de veto sur la MINUSMA, d’autres membres du Conseil supposent qu’elle était au courant – et peut-être a encouragé – la décision du Mali de mettre fin à la mission. S’ils ont raison, ce serait un signe alarmant que Moscou est prêt à jouer un rôle perturbateur au sein du Conseil sur des questions au-delà de l’Ukraine. Même la Chine, qui compte environ 400 soldats au Mali, semble avoir été surprise par la décision de Bamako. Bien qu’il soit trop tôt pour dire si le soutien tacite de la Russie à la fermeture de la MINUSMA est un tournant dans les opérations de maintien de la paix de l’ONU, le Conseil de sécurité n’est pas bien placé pour fournir le soutien politique à ses missions face aux gouvernements hôtes méfiants dont ses opérations de maintien de la paix les plus troublées ont besoin.
D’autres pays africains suivront-ils et forceront-ils la fermeture des opérations de paix de l’ONU ?
Très probablement pas. Certes, les rumeurs à New York ont gravité autour de la question de savoir si le rejet de la MINUSMA par le Mali pourrait inspirer d’autres États à faire de même. Mais les répercussions semblent jusqu’à présent limitées. Dans le cas de la RDC, le gouvernement congolais avait déjà indiqué qu’il souhaitait voir la MONUSCO partir peu après les élections nationales de fin 2023. Alors que les responsables à Kinshasa, dont les soupçons à l’égard de la MONUSCO sont similaires aux doutes de leurs pairs à Bamako au sujet de la MINUSMA, ont exhorté l’ONU à accélérer sa sortie, le retrait de la mission est prévu depuis fin 2020. Bien que la ministre centrafricaine des Affaires étrangères, Sylvie Baïpo-Temon, ait fait preuve d’un bon œil à l’ONU lors d’un récent briefing du Conseil sur la MINUSCA, spoke la mission n’a pas été immune À confrontations avec les forces de sécurité gouvernementales. Néanmoins, des diplomates de l’ONU ont suggéré à Crisis Group qu’il est peu probable que les autorités de Bangui suivent l’exemple de Bamako dans un avenir immédiat.
Enfin, au Soudan du Sud, qui n’a pas de relation avec Wagner, rien n’indique que les autorités de transition soient sur le point de pousser la MINUSS à la porte, surtout si l’on considère leur dépendance à l’égard du vaste réseau logistique de la mission et de la protection qu’il fournit à plusieurs organisations humanitaires. L’ONU devrait également soutenir les élections nationales au Soudan du Sud (prévues pour 2024) et en République centrafricaine (2025), et il est peu probable que ces pays veuillent expulser ces missions avant cette date.
Si les effets à court terme de la décision du Mali sont limités, ses effets à moyen terme pourraient être plus importants. La réaction tiède de New York à la décision de Bamako en juin suggère que le Conseil de sécurité, du moins dans son état actuel, est peu susceptible de s’opposer aux États hôtes qui sont déterminés à mettre fin à une mission. Au minimum, il semble que les gouvernements puissent entraver davantage les opérations de l’ONU sur le terrain sans s’attendre à un retour de flamme international. De même, le pessimisme général des membres du Conseil quant à la valeur du maintien de la paix – du moins en ce qui concerne le modèle de maintien de la paix utilisé dans les « quatre grands » pays africains – ne fera qu’augmenter.
Un scénario sombre au Mali, cependant, pourrait amener les gouvernements hôtes et les diplomates du Conseil à repenser leurs hypothèses. Si, comme le prédisent de nombreux membres du Conseil, dont la France, la sortie de la MINUSMA entraîne une flambée de violence au Mali et dans les pays voisins, toutes les parties pourraient être contraintes de devenir plus attentives aux risques de la fermeture brutale d’une mission et de se méfier de prendre une telle décision ailleurs.
La fermeture de la MINUSMA aura-t-elle d’autres effets sur l’ONU ?
Quelles que soient les implications politiques du départ de la MINUSMA, sa fermeture compliquera les flux de trésorerie des opérations de maintien de la paix de l’ONU. En 2019, l’ONU a commencé à regrouper tous les soldes de trésorerie de ses missions dans un seul pot pour atténuer la crise du maintien de liquidity la paix . Ce mécanisme a permis aux missions souffrant de déficits de trésorerie – causés par des États membres retardant ou manquant leurs paiements au budget annuel de maintien de la paix – d’emprunter auprès d’autres missions. Récemment, la MINUSMA a occupé l’une des positions de trésorerie les plus solides et, au cours de l’exercice 2021-2022 seulement, quatre missions borrowed de la MINUSMA. La fermeture de la mission rendra plus difficile pour l’ONU de maintenir les opérations dans les missions où il y a des déficits de trésorerie.
La fermeture de la MINUSMA alimentera les discussions à New York sur la nécessité pour l’ONU de chercher – et potentiellement de financer – des alternatives aux opérations des casques bleus en Afrique.
À un niveau plus stratégique, la fermeture de la MINUSMA alimentera les discussions à New York sur la nécessité pour l’ONU de chercher – et potentiellement de financer – des alternatives aux opérations des casques bleus en Afrique. Le Conseil de sécurité a depuis longtemps debated l’idée que l’ONU pourrait établir un nouveau mécanisme de financement pour financer un pourcentage des coûts des opérations de paix autorisées ou gérées par l’Union africaine (UA), similaire au système de financement des missions dirigées par l’ONU (ce mécanisme implique l’utilisation de « contributions mises en recette », un prélèvement obligatoire sur les membres. en fonction de leur poids économique). Le Secrétaire général de l’ONU, António Guterres, a fermement soutenu cette idée, en 2022, calling pour un soutien international à une nouvelle opération d’imposition de la paix dirigée par l’Afrique au Sahel pour lutter contre les menaces djihadistes. À la suite de la fin de la MINUSMA par Bamako, certains membres du Conseil ont émis l’hypothèse qu’une mission de ce type pourrait à un moment donné être nécessaire pour faire face à l’insécurité au Mali.
Les trois membres africains du Conseil de sécurité (Gabon, Ghana et Mozambique) ont fait pression pour un accord sur le financement de l’ONU et de l’UA en 2023. Les États-Unis, contrairement à leur position sous l’administration Trump, ont signalled déclaré qu’ils souhaitaient voir un tel accord réussir, conformément à leurs efforts plus larges pour obtenir un soutien en Afrique alors qu’ils s’engagent dans une concurrence stratégique avec la Chine et la Russie. Le Ghana, qui coordonne les efforts africains à New York, a indiqué qu’il pourrait soumettre au vote du Conseil une résolution autorisant de nouveaux arrangements de financement dès septembre ou octobre. Les membres du Conseil doivent encore résoudre des différends épineux sur les aspects financiers et de contrôle de cet arrangement, et il peut être difficile de déterminer les petits caractères d’un accord. Mais le spectre d’un chaos accru au Sahel renforcera probablement les arguments de l’Afrique pour expliquer pourquoi le Conseil devrait parvenir à un accord le plus rapidement possible.
Cela signifie-t-il la fin du maintien de la paix tel que nous le connaissons?
Oui et non. Bien que la fin de la MINUSMA ne précipitera pas l’effondrement d’autres missions de l’ONU, elle montre la voie vers la fin d’une ère pour les missions de casques bleus à grande échelle en Afrique. La MONUSCO devant également fermer dans un proche avenir, l’empreinte militaire de l’ONU sur le continent sera nettement inférieure à celle d’il y a quelques années. Si le Conseil de sécurité parvient à se mettre d’accord sur un mécanisme de financement pour les opérations d’imposition de la paix autorisées par l’UA, l’espace dont dispose l’ONU pour déployer des forces de casques bleus se réduira davantage, bien que l’ONU puisse jouer un rôle utile en fournissant un soutien logistique et technique à ces nouvelles missions dirigées par des Africains. Même sans un tel mécanisme de financement, il semble probable que les coalitions régionales et d’autres acteurs (qu’il s’agisse de déploiements ad hoc ou bilatéraux, de Wagner ou d’autres groupes privés) joueront un rôle plus important.
Cela dit, il reste important de tracer une ligne entre la fin de cette génération de maintien de la paix de l’ONU en Afrique et les opérations de paix de l’ONU dans leur ensemble. Le maintien de la paix est une entreprise aux multiples facettes. Dans le passé, l’ONU a joué un rôle majeur dans d’autres régions – notamment en Asie, en Amérique centrale et en Europe – où elle a peu ou pas d’empreinte aujourd’hui. En revanche, l’ONU a maintenu un groupe de missions de maintien de la paix au Moyen-Orient remontant à la guerre froide qui semblent susceptibles de se poursuivre indépendamment des événements en Afrique. En outre, l’ONU a expérimenté de nouveaux modèles de mission ces dernières années, tels que sa mission de vérification post-guerre civile relativement petite et réussie en Colombie, qui implique beaucoup moins de personnel et de ressources que les efforts de stabilisation à grande échelle.
Une ère de maintien de la paix de l’ONU pourrait se terminer peu à peu en Afrique, accélérée par la décision du Mali. Mais à une époque de conflits croissants et d’incertitude géopolitique, l’organisation sera probablement confrontée à de nouveaux appels à l’aide imprévisibles.
