Depuis plusieurs semaines, les discussions sur le financement de la défense européenne battent leur plein. Elles sont régulièrement alimentées par de nouvelles propositions techniques venant de toutes parts, au risque de créer une certaine confusion et parfois même des tensions. Le débat sur le sujet, pourtant, est loin d’être purement technique. Derrière chaque solution proposée se cachent des visions politiques et des choix géopolitiques divergents au sujet du rôle de l’Europe dans le monde et plus particulièrement de l’Union européenne dans les affaires militaires. La dernière proposition en date en la matière, concernant la création d’une banque européenne du réarmement en dehors de l’Union, est en cela emblématique.
Jusqu’à présent, les enjeux relatifs au financement de la défense européenne pouvaient être divisés en trois groupes : ceux concernant le financement direct par l’UE de la coopération militaro-industrielle, ceux concernant les incitations que l’UE peut offrir aux États membres pour qu’ils augmentent leurs propres budgets nationaux de défense, et ceux concernant les mesures visant à encourager les institutions financières publiques et privées à soutenir l’industrie militaire. Voilà donc que désormais une quatrième proposition, celle relative à la banque du réarmement, a été ajoutée à la liste.
- Financements directs de l’UE via le budget communautaire
En premier lieu, l’UE doit négocier, au sein du prochain Cadre financier pluriannuel (2028-2034), le refinancement des programmes gérés par la Commission pour subventionner les coopérations industrielles de défense (tels que le Fonds européen de la défense et le futur Programme pour l’industrie européenne de la défense). Mais les programmes duaux soutenant des domaines stratégiques dans des secteurs comme l’espace (constellation de satellites en orbite basse IRIS² pour les communications stratégiques), les semiconducteurs ou les matières premières critiques devront également être réalimentés.
Les budgets pour ces initiatives pourraient provenir des quatre options suivantes :
- Une augmentation des contributions des États membres au budget ordinaire de l’UE,
- La réaffectation de montants venant d’autres lignes budgétaires de l’UE vers le secteur de la défense,
- Des emprunts levés et remboursés directement par l’UE sur le marché (euro-obligations),
- La mise en place de ressources propres par l’UE (cette option semble plus compliquée, car elle pourrait nécessiter une modification des traités).
Dans les mois et années à venir, les États membres devront trancher entre ces quatre options.
- Incitations fournies par l’UE aux États membres pour qu’ils augmentent leurs budgets militaires nationaux
L’UE entend également faciliter l’augmentation des budgets de défense des États membres en activant la « clause de sauvegarde » prévue dans le Pacte de stabilité et de croissance, et en mettant en œuvre un programme de prêts aux États membres de 150 milliards d’euros, appelé SAFE (Security Action for Europe). L’UE devrait également encourager les États membres à utiliser les fonds structurels pour l’industrie de la défense. À ce jour, en effet, près de 40 % de la programmation 2021-2027 (qui correspond à plus de 500 milliards d’euros) demeure non utilisés.
- Mesures visant à encourager les institutions financières publiques et privées à soutenir la BITDE
Enfin, l’UE entend pousser la Banque européenne des investissements (BEI) à étendre son champ d’action (actuellement limité au double usage) à la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE). L’Union entend également adopter des mesures pour rendre la BITDE plus attrayante aux yeux de l’épargne privée.
Une quatrième source de financement ? L’idée d’une « banque du réarmement » en dehors de l’UE
Comme indiqué plus haut, la quatrième proposition qui a été ajoutée à la table des négociations pour financer la défense européenne est la création d’une sorte de banque du réarmement en dehors du cadre de l’UE, qui inclurait des pays tels que le Royaume-Uni ou même la Suisse. Si cette idée circulait depuis un certain temps, elle a commencé à être sérieusement discutée plus récemment, grâce notamment à l’activisme diplomatique du Royaume-Uni et de la Pologne. Des réunions discrètes ont, en effet, eu lieu à Bruxelles entre des diplomates britanniques et européens pour analyser la question. La Pologne a ensuite demandé à l’Institut Bruegel, un think tank bruxellois spécialisé sur les questions économiques et financières, de réaliser une étude pour examiner la faisabilité d’une telle ambition.
Le 7 avril, l’Institut Bruegel a publié un article[1] proposant la création, par le biais d’un nouveau traité intergouvernemental, d’un mécanisme européen de défense (MED) qui devrait bâtir un marché commun de la défense non administré par l’UE et la Commission. Selon l’Institut Bruegel, le MED « would undertake joint procurement and plan for the provision of strategic enablers in specified areas, with a capacity to fund these roles. It could own strategic enablers and charge usage fees to EDM members, reducing the budgetary impact of rearmament. EDM membership would entail prohibition of both state aid and procurement preferences that benefit national defence contractors at the expense of contractors from other EDM members[2].». Cette proposition, présentée aux ministres des Finances les 11 et 12 avril lors d’une réunion ECOFIN à Varsovie, poursuit au moins deux buts précis : permettre aux Britanniques de participer aux programmes industriels de défense européens et soustraire une partie des dépenses militaires du calcul des budgets publics ordinaires et de leurs déficits.
Des questions se posent toutefois sur ces deux objectifs. L’UE, en effet, est déjà sur le point de mettre en place des outils devant assurer plus de flexibilité budgétaire aux États membres (Escape Clause). Surtout elle compte également créer un système de prêts aux États membres qui investissent dans la défense (programme SAFE). En outre, le programme SAFE est ouvert au Royaume-Uni, puisque la Commission propose que tous les pays ayant signé un accord de sécurité avec l’UE puissent y participer, alors que le Royaume-Uni et l’UE sont justement en train de négocier un tel accord.
Enfin, il faut rappeler que la procédure législative pour l’adoption du programme SAFE devrait être rapide, étant donné qu’elle est basée sur l’article 122 du TFUE (aides financières d’urgence aux États membres), et que le Parlement européen ne joue aucun rôle dans celle-ci. Le programme SAFE pourrait donc être adopté dès la mi-mai, alors que la création d’une banque de réarmement prendrait beaucoup plus de temps.
À la lumière de ces considérations, on comprend mal l’intérêt de créer une nouvelle institution pour financer la défense européenne. À moins que le Mécanisme européen de défense (MED) n’ait plus simplement comme objectif politique sous-jacent le but de contourner la Commission et de court-circuiter le processus d’intégration européenne dans le secteur militaro-industriel. Iris
