La grande transformation
Dans un discours prononcé à Riyad plus tôt cette année, le président Donald Trump a salué la grande transformation de l’Arabie saoudite et de ses voisins comme l’œuvre de leur peuple, et non de l’ingérence étrangère « vous donnant des leçons sur la façon de vivre et de gouverner vos propres affaires ». Les commentaires de Trump, qui ont été accueillis par de vifs applaudissements, soulignent les difficultés auxquelles sont confrontés les acteurs extérieurs dans la promotion des droits de l’homme et de la démocratie au Moyen-Orient et en Afrique du Nord. La région est sous l’emprise d’un ordre néo-autoritaire dominé par les monarchies du Golfe, et les transitions démocratiques qui ont commencé en 2011 ont toutes vacillé. Un sentiment souverainiste, en faveur d’une plus grande autonomie nationale, a fait son chemin dans une grande partie de la région, augmentant l’opposition à toute idée selon laquelle les partenaires extérieurs devraient promouvoir un changement politique au niveau national. Les États-Unis, la plus grande puissance extérieure, ont maintenant largement abandonné la promotion des droits de l’homme, et d’autres puissances extérieures qui ne conditionnent pas leur soutien à de telles normes, comme la Chine et la Russie, ont gagné en influence.
Ce nouveau contexte accentue un dilemme auquel les pays européens sont confrontés depuis une décennie. L’UE s’est traditionnellement enorgueillie de son engagement en faveur des droits de l’homme. Après les soulèvements arabes pro-démocratie de 2011, l’UE s’est engagée à poursuivre une relation avec son voisinage méridional fondée sur un « engagement commun envers les valeurs universelles des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit ». Mais au cours des années qui ont suivi, l’engagement de la région en faveur de ces valeurs s’est estompé, tandis que les pays européens ont donné la priorité à la coopération en matière de sécurité et de migration plutôt qu’à toute réforme significative. L’UE a continué à s’accorder un intérêt de pure forme pour les droits de l’homme et la démocratie, mais ses institutions et ses États membres ont fait preuve d’un engagement minimal à promouvoir ces valeurs auprès de leurs partenaires régionaux, sans parler d’obtenir un grand succès.
Ces dernières années, les décideurs politiques européens ont cherché à se débarrasser de toute trace de paternalisme en présentant les liens avec la région comme un partenariat d’égal à égal. Mais il n’est pas certain que ce concept laisse à l’Europe la possibilité de promouvoir les droits de l’homme et les réformes politiques face aux résistances locales : l’idée de partenariats égaux semble exclure qu’un partenaire commente les arrangements politiques internes de l’autre. De plus, il est aujourd’hui encore plus difficile de promouvoir les droits de l’homme dans la région, car le sentiment omniprésent que les dirigeants européens ont soutenu la guerre brutale d’Israël à Gaza au cours des deux dernières années a profondément endommagé la crédibilité européenne. L’usage généralisé de la force par Israël dans toute la région va également à l’encontre des approches de désescalade et fondées sur le droit nécessaires pour améliorer les droits politiques, économiques et sociaux.
Dans ce contexte, les décideurs politiques européens pourraient être tentés d’abandonner leurs aspirations aux droits de l’homme et à la démocratie au Moyen-Orient. Mais ce serait une erreur. Les intérêts européens ne seront pas servis en laissant les droits de l’homme de côté. Au contraire, les populations opprimées sont plus susceptibles de provoquer l’instabilité ou de chercher à émigrer. Les gouvernements qui n’ont pas de comptes à rendre ont tendance à mener des politiques qui ne favorisent pas ce que les Européens veulent voir à leur porte : une stabilité et une croissance durables. La meilleure façon de les promouvoir est d’aider les sociétés à devenir plus inclusives, responsables et réactives.
L’UE conserve sa crédibilité en tant que véritable partenaire de réforme que ses rivaux ne peuvent égaler, malgré l’atteinte à la réputation de Gaza et les politiques migratoires strictes. L’influence européenne dépassera tout ce qu’une approche purement transactionnelle peut offrir lorsque le bloc fonde son engagement sur le soutien des droits et des opportunités dans les pays partenaires. L’UE ne peut pas transformer rapidement les sociétés du Moyen-Orient en bastions des droits de l’homme et de la démocratie, mais elle peut encourager le développement d’institutions et de processus qui vont dans cette direction. Pour ce faire, à une époque où les ressources sont limitées, les décideurs politiques européens doivent être têtus sur les mesures susceptibles de conduire à des résultats significatifs et donner la priorité à ces mesures plutôt qu’à de simples gestes symboliques.
Ce document examine ce qui a fonctionné et ce qui n’a pas fonctionné, ainsi que les coûts et les avantages des différentes politiques, afin de rapprocher les objectifs et l’impact européens. L’UE et les pays européens peuvent avoir le plus grand impact en encourageant l’évolution des économies et des sociétés du Moyen-Orient d’une manière qui renforce les libertés individuelles et aide à établir des contrepoids aux États surpuissants et aux élites bien établies, par exemple, en investissant dans la croissance à long terme d’organismes indépendants. Parallèlement, les dirigeants européens devraient poursuivre des interventions opportunistes dans des cas individuels, tels que ceux impliquant des prisonniers politiques, où ils peuvent obtenir des améliorations significatives même si celles-ci ne sont pas aboutissantes à un changement systémique. Les décideurs politiques européens devraient également faciliter la désescalade régionale, ce qui offrirait le meilleur environnement pour l’amélioration des droits humains. Enfin, l’UE devrait établir et faire respecter des lignes rouges, en refusant toute complicité directe dans les abus ou le soutien à des violations à grande échelle des droits fondamentaux.
L’évolution de l’inefficacité européenne
L’engagement de l’Europe en faveur des droits de l’homme et de la démocratie au Moyen-Orient et en Afrique du Nord a atteint son apogée dans les années qui ont suivi les soulèvements de 2011. Après qu’une vague de manifestations pro-démocratie a balayé la région, l’UE a adopté une nouvelle approche à l’égard de son voisinage, subordonnant le niveau de soutien européen à des progrès dans la construction de la démocratie et de l’État de droit. « Plus un pays progresse rapidement dans ses réformes internes, plus il recevra de soutien de la part de l’UE », a déclaré le document politique clé de l’UE pour son voisinage. En corollaire, l’UE réduirait ses relations avec les gouvernements qui violent les droits de l’homme et les normes démocratiques, notamment en imposant des sanctions ciblées, tout en gardant ouverts les canaux de dialogue.
L’UE a intensifié son soutien, en particulier à la Tunisie, pionnière de la démocratie, et a offert un financement accru pour les réformes et la protection des droits en Égypte, en Jordanie et au Maroc. Le bloc a également montré une certaine volonté de prendre ses distances avec les acteurs répressifs. Les pays européens se sont largement abstenus de s’engager diplomatiquement pendant l’année qui a suivi l’arrivée au pouvoir du général Abdel Fattah al-Sissi en juillet 2013, et ont répondu par des critiques au moins modérées lorsque les forces de sécurité égyptiennes ont tué plusieurs centaines de manifestants des Frères musulmans au Caire un mois plus tard.
Néanmoins, même à son apogée, la politique du « plus pour plus » de l’UE avait des limites évidentes. Le bloc n’avait pas l’influence nécessaire pour mener des réformes politiques de grande envergure dans les États qui n’étaient pas disposés à les poursuivre. Les documents politiques décrivent la stratégie de l’UE comme une « approche fondée sur des incitations », tandis que certains décideurs, avec plus de réalisme, décrivent le rôle de l’Europe comme « l’accompagnement » des pays sur la voie des réformes qu’ils ont choisie pour eux-mêmes. Dans le même temps, dans une grande partie de la région, la gestion de crise a pris le pas sur les réformes politiques. La guerre en Syrie a concentré le soutien européen sur les réfugiés. En Israël et en Palestine, l’UE s’est concentrée sur des mesures inefficaces pour promouvoir un processus de paix et un soutien à l’Autorité palestinienne, malgré ses lacunes en matière de gouvernance.
Quoi qu’il en soit, les perspectives de démocratie et de droits de l’homme dans la région se sont rapidement assombries. L’Égypte a consolidé son régime autoritaire, la Libye et le Yémen ont sombré dans la guerre civile, et les réformes que les dirigeants ont introduites au Maroc et en Jordanie se sont avérées superficielles. Le mouvement de protestation contre le Hirak en Algérie en 2019 n’a pas permis d’obtenir un changement systémique significatif et a été suivi d’une répression de la société civile.
Dans le même temps, des crises consécutives, telles que la montée en puissance du groupe terroriste État islamique et les vagues de réfugiés qui ont débarqué sur les côtes européennes en 2015 et 2016, ont poussé l’UE et ses États membres à s’engager de manière pragmatique avec les régimes de la région, quelle que soit la faiblesse de leurs références en matière de droits humains. Plutôt que d’essayer d’inciter les partenaires méditerranéens à se démocratiser, les Européens ont réorienté leurs efforts vers l’obtention d’une coopération sur des questions telles que la migration et la sécurité qui avaient une importance nationale vitale – une dynamique qui n’a fait que s’accélérer à mesure que les partis de droite gagnaient en influence dans la politique européenne.
Cette tendance pragmatique a été renforcée par la série de chocs qui ont frappé la région et le monde au cours des dernières années. La pandémie de covid-19 et l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie ont frappé les économies les plus vulnérables de la région, telles que l’Égypte, la Jordanie, le Liban et la Tunisie, encourageant les décideurs politiques européens à faire passer leur stabilité avant les droits humains. La guerre en Ukraine a également conduit les pays européens à rechercher de meilleures relations avec l’Algérie, un important exportateur de gaz, alors qu’ils cherchaient des alternatives aux approvisionnements énergétiques russes. L’effort mondial pour atténuer le changement climatique a également encouragé les pays européens à considérer les partenaires régionaux, en particulier en Afrique du Nord, comme des sources potentielles d’énergie renouvelable.
Alors que les pays européens en sont venus à dépendre davantage de leurs partenaires méditerranéens, d’autres puissances extérieures, des pays du Golfe à la Chine, en passant par la Russie et la Turquie, ont étendu leur présence dans la région, offrant des financements et des investissements sans aucune conditionnalité en matière de droits humains. L’Égypte, en particulier, s’est fortement appuyée sur le financement du Golfe dans les années qui ont suivi la prise du pouvoir par Sissi. Pendant ce temps, la Chine a intensifié ses investissements dans les infrastructures en Afrique du Nord. Même là où l’UE est restée le partenaire extérieur le plus important, comme au Maghreb, la perception qu’elle était confrontée à la concurrence de rivaux géopolitiques a rendu les décideurs politiques européens réticents à perdre de l’influence.
Perdre la foi
La présence croissante de rivaux a coïncidé avec une période où les pays de la région ont commencé à affirmer davantage leur souveraineté et à réagir vivement contre toute suggestion d’ingérence postcoloniale. En réponse, les décideurs politiques européens ont tenté de présenter leur approche des régimes et des opinions publiques du Moyen-Orient comme offrant un partenariat sans paternalisme. Ce changement de ton indique que l’abandon par l’UE de la conditionnalité des droits de l’homme en Afrique du Nord et au Levant ne découle pas seulement de la priorité accordée à d’autres intérêts et de la possession d’une influence limitée, mais aussi d’une perte de confiance européenne plus profonde dans l’idée sous-jacente que la conditionnalité est légitime.
L’approche européenne plus transactionnelle de la Méditerranée est illustrée par la série d’accords de partenariat bilatéraux que l’UE a signés ces dernières années. Ces accords combinent la coopération en matière de contrôle des migrations avec l’aide économique et l’aide au développement. Certaines, comme le partenariat stratégique avec l’Égypte, s’engagent à promouvoir la démocratie et les droits de l’homme (ce qui est une exigence lors de l’octroi d’une assistance macrofinancière en vertu des règlements de l’UE), mais ces dispositions sont souvent de simples formalités. Dans le cas de l’Égypte, il y a eu peu de signes d’amélioration de son mauvais bilan en matière de droits humains depuis la signature du partenariat en mars 2024, et peu de signes non plus que cela empêchera le soutien européen prévu de se poursuivre.
Cette idée d’un partenariat d’égal à égal sera au cœur du nouveau Pacte pour la Méditerranée que l’UE doit dévoiler cet automne, qui, selon les responsables, sera fondé sur le respect mutuel et l’appropriation conjointe, en se concentrant sur une série de sujets pratiques mais en excluant la gouvernance et les droits de l’homme. Il est plausible que l’appropriation commune soit le meilleur moyen d’assurer la réussite des projets de développement, car l’expérience des 15 dernières années indique qu’il est difficile pour l’Europe de faire passer des réformes lorsque les gouvernements locaux ne s’y engagent pas. Cependant, la rhétorique du partenariat égal semble laisser peu de place à l’Europe pour faire pression sur les droits de l’homme et la démocratie. L’utilisation de l’influence pour promouvoir la réforme politique implique un jugement critique sur les arrangements internes des pays partenaires qui s’accorde mal avec l’idée de respect mutuel.
Au-delà du sud de la Méditerranée
Le détournement de l’Europe d’une approche fondée sur des valeurs au Moyen-Orient s’étend au-delà de la Méditerranée. Les monarchies du Golfe ne faisaient pas partie du « plus pour plus », car elles se situent en dehors de la politique européenne de voisinage. Néanmoins, leur importance croissante en tant qu’acteurs diplomatiques dans la région et en tant que puissances économiques influentes à l’échelle mondiale a conduit l’Europe à intensifier son engagement à leurs côtés ces dernières années, malgré leur nature autoritaire et leur intolérance à l’égard de la dissidence politique.
En 2022, l’UE a signé un accord de coopération stratégique avec le Conseil de coopération du Golfe (CCG) et ses États membres, qui met l’accent sur le commerce et l’investissement, la coopération énergétique, le développement mondial, ainsi que la paix et la stabilité au Moyen-Orient. Les pays européens qui avaient imposé des restrictions sur les ventes d’armes à l’Arabie saoudite après l’assassinat du journaliste dissident saoudien Jamal Khashoggi en 2018 les ont levées. Les dirigeants européens ont une influence limitée sur le Golfe, et ils doivent les garder de leur côté dans un monde multipolaire, ils ont donc choisi de minimiser les critiques sur les violations des droits de l’homme par les pays du CCG.
Considérations géopolitiques
Les deux pays de la région où les dirigeants européens ont adopté une position beaucoup plus critique en matière de droits de l’homme sont des adversaires géopolitiques, la Syrie et l’Iran. Alors que Bachar al-Assad de Syrie déclenchait une guerre contre son propre peuple marquée par des meurtres et des tortures généralisés, l’UE a suspendu sa coopération et imposé des sanctions au régime et aux principales institutions et partisans.
Les positions européennes, cependant, semblaient souvent influencées davantage par des intérêts géopolitiques – et plus tard par la migration – que par un impact tangible sur la vie des gens. Après la chute d’Assad fin 2024, l’UE a levé la plupart de ses sanctions et a déclaré son soutien à une transition pacifique et inclusive, ignorant les violations afin de préserver l’espace nécessaire à l’établissement du régime. En Iran, l’UE a imposé une série de sanctions dans les années qui ont suivi 2011, les intensifiant après la mort en détention en 2022 de Mahsa Amini, une jeune femme arrêtée pour ne pas avoir porté le hijab conformément aux règles du régime, et la répression des manifestations qui ont suivi. Mais, face aux critiques des militants de l’opposition iranienne, l’UE a fait preuve d’un certain pragmatisme, équilibrant sa censure avec des efforts pour dialoguer avec le régime iranien afin de le persuader de réduire son programme nucléaire et de promouvoir la désescalade dans la région.
Les limites de la boîte à outils traditionnelle
Malgré la position plus axée sur les intérêts de l’UE, l’UE a persévéré avec certains éléments traditionnels de sa boîte à outils en matière de droits humains, notamment le financement de la société civile et les dialogues sur les droits humains. Mais ces outils ont perdu de leur efficacité en raison de tendances plus larges dans la région et parce qu’ils sont déconnectés du soutien diplomatique européen.
Depuis 2011, de nombreux gouvernements du Moyen-Orient ont renforcé les restrictions imposées aux groupes de défense des droits humains et à d’autres organisations de la société civile, notamment en limitant le financement étranger et en restreignant les manifestations pacifiques. Ils ont également imposé des conditions d’enregistrement à des groupes de la société civile, poursuivi des journalistes indépendants et d’autres militants, et utilisé la surveillance numérique pour surveiller les activités de ces groupes. Le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord sont classés comme la région la plus répressive au monde pour les organisations de la société civile, et où ces groupes ont le moins d’influence sur la politique gouvernementale. Cela signifie que les Européens dirigent leurs financements vers des organisations de plus en plus limitées, tout en faisant peu pour lutter contre les tendances politiques systémiques qui favorisent la répression.
Quoi qu’il en soit, l’aide européenne aux ONG locales de défense des droits de l’homme au Moyen-Orient et en Afrique du Nord a diminué ces dernières années, et les finances des groupes ont encore été réduites par la décision de Trump de mettre fin à la plupart des soutiens américains aux militants des droits de l’homme et de la démocratie à l’étranger peu de temps après son entrée en fonction. De l’avis des bénéficiaires, les décideurs politiques européens délaissent également les financements des droits de l’homme pour les orienter vers des domaines tels que la stabilité, la lutte contre le terrorisme et la migration.
Les responsables de l’UE et des États membres persistent dans le dialogue sur les droits humains avec leurs homologues régionaux, soit par le biais d’accords de coopération et d’association, soit dans le cadre de pourparlers indépendants avec des pays comme le Koweït, l’Arabie saoudite et les Émirats arabes unis. Bien que ces discussions structurées aient de la valeur en tant que moyen de mettre en évidence les préoccupations, il est largement reconnu dans les cercles universitaires et politiques (et repris dans les lignes directrices de l’UE sur le sujet) que les dialogues fonctionnent mieux dans le cadre d’un engagement plus large en matière de droits de l’homme avec le pays. Au Moyen-Orient, de tels dialogues semblent souvent remplacer une véritable pression diplomatique, sans conséquences lorsque les progrès stagnent.
Enfin, la crédibilité de l’UE en matière de droits de l’homme dans la région a été gravement endommagée par sa réponse aux actions d’Israël à Gaza et au Moyen-Orient au cours des deux dernières années. La campagne militaire qu’Israël a lancée contre le Hamas après l’attaque du groupe contre Israël en 2023 a fait de nombreuses victimes civiles, déplacé à plusieurs reprises la population du territoire et frappé des hôpitaux, des travailleurs médicaux et des journalistes, ce qui est largement considéré comme des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité. Les restrictions imposées par Israël à l’entrée de la nourriture et d’autres formes d’aide humanitaire à Gaza ont conduit de nombreuses organisations, y compris un groupe d’experts nommé par le Conseil des droits de l’homme de l’ONU, à conclure qu’Israël est coupable de génocide. L’UE et de nombreux États membres ont été lents à condamner les actions d’Israël ou à couper son soutien, ce qui a suscité des accusations de deux poids, deux mesures dans le monde arabe. Au-delà de Gaza, les actions d’Israël en Cisjordanie et les attaques contre le Liban, la Syrie, l’Iran et d’autres pays menacent de saper l’État de droit international et d’instaurer un ordre régional défini par la force militaire.
Pourquoi l’Europe ne devrait pas abandonner les droits de l’homme
Dans ce contexte, il pourrait sembler que l’Europe devrait simplement se retirer des droits de l’homme et de la gouvernance et se concentrer plutôt sur la poursuite de ses intérêts dans un environnement géopolitique difficile. Mais il est peu probable que les objectifs européens dans la région soient atteints sans une amélioration significative du respect des droits humains par les États. La recherche de la stabilité et d’une croissance économique inclusive est étroitement liée à la promotion des droits de l’homme, y compris les droits économiques, sociaux et culturels, ainsi que les droits civils et politiques. Une récente enquête du baromètre arabe menée dans sept pays arabes a conclu que la principale revendication politique des citoyens est la dignité, c’est-à-dire la sécurité économique et personnelle combinée aux droits politiques. Les gouvernements de la région ont toujours nié cette demande, qui risque de continuer à alimenter l’aliénation de la population et à accroître les pressions qui conduisent à la migration et à une éventuelle instabilité future. Cela s’est déjà produit une fois. Lors des soulèvements de 2011, la « dignité » est devenue un cri de ralliement symbolisant le besoin urgent de droits politiques et d’opportunités économiques.
L’emprise des intérêts particuliers liés à l’élite sur la prise de décision économique est le principal obstacle à une croissance économique inclusive et à la création d’opportunités pour les habitants de la région. Le rôle de l’armée dans l’économie égyptienne ou l’allocation de fonds publics en Irak pour acheter la loyauté au régime en sont deux exemples parmi tant d’autres.
Pour surmonter la stagnation économique, il n’est pas nécessaire d’opérer une transition généralisée vers la démocratie libérale, mais cela exige un changement dans les relations entre les États et les citoyens, avec une plus grande responsabilité, des règles du jeu plus équitables et plus d’espace pour un secteur privé dynamique échappant au contrôle de l’État.
Succès européens
Malgré les difficultés décrites ci-dessus, l’Europe a obtenu des résultats tangibles en matière de droits de l’homme. L’UE et les pays européens ont parfois obtenu la libération de militants injustement détenus et empêché la législation limitant les libertés individuelles. En Égypte, des responsables européens auraient joué un rôle déterminant dans la libération des membres détenus de l’Initiative égyptienne pour les droits personnels (EIPR) en 2020, et pourraient avoir joué un rôle dans la libération du fondateur de l’EIPR et journaliste d’investigation, Hossam Bahgat, en 2015. La pression française a contribué à la libération de l’activiste égypto-palestinien Ramy Shaath en 2022, et la pression britannique constante semble avoir ouvert la voie à la libération du dissident Alaa Abd el-Fattah le mois dernier.
Plus largement, la campagne du Groupe de dialogue international pour négocier la libération des prisonniers politiques a peut-être été aidée par la perception que le bilan de l’Égypte en matière de droits de l’homme a affecté ses relations avec l’Europe, ainsi qu’avec les États-Unis. En Tunisie, des militants de la société civile ont attribué au plaidoyer des responsables européens le mérite d’avoir contribué à retarder la promulgation d’une nouvelle loi réglementant la société civile en 2022.[1] L’Arabie saoudite a également libéré des défenseurs des droits humains et réduit les peines d’autres personnes à la suite de pressions internationales, y compris européennes.
Enfin, malgré les accusations de deux poids, deux mesures auxquelles elle a été confrontée dans le cadre de la campagne d’Israël à Gaza, la réputation de l’Europe dans la région repose toujours en partie sur les principes auxquels elle est associée : elle conserve une certaine crédibilité en tant que partenaire pour au moins certains types de réformes au Moyen-Orient. Une enquête menée en juin auprès de membres de la société civile du sud de la Méditerranée a révélé qu’ils considéraient que la valeur ajoutée de l’UE en tant que partenaire résidait à la fois dans son approche multisectorielle et dans sa coopération en matière de droits de l’homme.
Le plus grand nombre de personnes interrogées (36 %) ont également appelé l’UE à donner la priorité au développement économique, au commerce et à l’investissement, tandis qu’un nombre plus faible (11 %) a déclaré qu’elle devrait se concentrer sur la gouvernance et la démocratie.
Le sondage suggère que l’Europe saperait sa position et son influence dans la région si elle abandonnait les droits de l’homme en faveur d’une position purement realpolitik, mais il souligne également comment les décideurs politiques européens pourraient modifier leurs priorités en matière de réforme au Moyen-Orient. Ils pourraient rééquilibrer leur programme de réformes pour mettre davantage l’accent sur les droits économiques et sociaux afin de plaire à l’opinion publique du Moyen-Orient.
Un programme réaliste
L’expérience de l’Europe au cours des 15 dernières années et ses relations avec le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord suggèrent qu’elle peut encore jouer un rôle dans le soutien des droits de l’homme dans la région. Mais elle doit adopter une nouvelle stratégie réaliste quant à l’environnement actuel et aux limites qu’il impose. Au lieu de traiter les droits de l’homme et la démocratie comme une condition de la coopération – qui n’a jamais été pleinement adoptée mais qui est restée une présence fantôme dans la politique régionale de l’UE – l’UE devrait faire progresser progressivement les droits de l’homme comme faisant partie intégrante des objectifs qu’elle cherche à atteindre par le biais de son engagement régional.
Un élément central de cette approche serait d’aider en priorité les populations de la région à réaliser leurs droits économiques et sociaux, où l’Europe a plus de marge de manœuvre pour réaliser un changement systémique qu’avec les droits civils et politiques. Mais l’UE devrait compléter cet axe de développement par d’autres politiques afin de maximiser son soutien à l’ensemble des droits de l’homme. Il devrait intervenir dans la mesure du possible sur les cas individuels de violations des droits, poursuivre la désescalade dans toute la région et maintenir des lignes rouges pour éviter toute complicité directe dans les abus.
Priorité au développement
Les opportunités limitées, les services publics inadéquats, le capitalisme de copinage et la corruption freinent les gens dans toute la région. Les dirigeants européens devraient orienter la coopération vers la résolution de ces problèmes, l’autonomisation des populations en améliorant l’investissement de l’État dans le développement humain et l’élargissement de l’espace pour le développement d’un secteur privé indépendant et dynamique. Un tel programme serait pertinent pour de nombreux pays, du Maroc – où les jeunes protestent contre le mauvais état des services publics et où la croissance du secteur privé est freinée par les lacunes de la concurrence – à l’Irak, où le gouvernement a lancé un programme visant à accroître la mobilisation des ressources et où les appels se multiplient pour développer le secteur privé.
Élargir la capacité des gens à forger leur propre voie économique et limiter les contraintes imposées par les intérêts économiques liés au régime aurait des avantages directs pour la qualité de vie des gens. Mais cela pourrait aussi ouvrir la voie à l’expansion de la liberté politique et à l’amélioration de la gouvernance au fil du temps. En fin de compte, comme l’a soutenu le politologue Jack Snyder, l’expansion du pouvoir social des circonscriptions favorisant les réformes politiques libérales, en particulier la primauté du droit et les limites du pouvoir des élites bien établies, est le meilleur moyen de préparer le terrain pour que les droits civils et politiques s’enracinent.
Le soutien au développement économique et social irait de pair avec les tendances existantes dans la région, car de nombreux gouvernements poursuivent déjà des réformes économiques. Certains ont adopté les objectifs de croissance du secteur privé et d’augmentation des opportunités, et sont ouverts à des partenariats avec l’Europe pour les faire progresser – de sorte qu’une focalisation européenne sur ces domaines conviendrait bien à l’accent mis sur l’appropriation conjointe. En effet, certains responsables européens soutiennent que l’UE poursuit déjà une approche normative axée sur la transformation économique, comme celle recommandée dans ce document.[2] Cependant, pour qu’une telle politique ait un sens, l’UE doit veiller à ce qu’elle soit mise en œuvre dans la pratique. Elle ne doit pas se concentrer principalement sur la coopération à court terme sur les priorités européennes et laisser la transformation économique et sociale à plus long terme plus difficile comme une simple aspiration.
Pour promouvoir l’autonomisation individuelle, les décideurs politiques européens devraient combiner le renforcement des capacités (pour améliorer le fonctionnement des États de la région et des entreprises privées) avec des changements plus structurels de l’économie politique des sociétés partenaires (pour élargir les opportunités). L’amélioration des services publics et, par extension, de l’éducation et de la santé des gens, les aiderait à tirer parti des opportunités. Le renforcement des capacités vise également à aider les gouvernements à faire face aux changements qu’ils adoptent souvent, mais qui peuvent être politiquement controversés : la mobilisation de ressources pour améliorer les services publics peut impliquer de lever des fonds auprès de secteurs influents ou de détourner des dépenses de ceux-ci. Les réformes structurelles ont d’autant plus de chances de rencontrer de la résistance, car elles exigent généralement une certaine confrontation avec des intérêts particuliers qui ont des liens étroits avec le régime. Les dirigeants européens doivent anticiper et travailler autour des intérêts politiques nationaux pour s’assurer que leur engagement élargit véritablement l’espace économique et favorise les améliorations économiques et sociales.
Les défis sont évidents dans des cas spécifiques. Certains gouvernements ont mis en place des programmes de réformes ambitieux. Le roi du Maroc Mohammed VI a approuvé un « nouveau modèle de développement » construit autour de l’amélioration du capital humain et de la stimulation de la croissance tirée par le secteur privé. La Jordanie s’efforce d’élaborer une « vision de modernisation économique » fondée sur une économie compétitive et inclusive. Néanmoins, le Maroc a eu du mal à traduire son ambition en amélioration des services publics et de l’emploi dans un contexte de clientélisme et de corruption persistants, et a besoin de nouvelles réformes pour réduire les obstacles à l’éducation, à la formation et au financement. Dans le même temps, la Jordanie connaît toujours un taux de chômage élevé en raison de problèmes structurels non résolus sur le marché du travail. L’UE doit trouver des moyens d’encourager les gouvernements marocain et jordanien à aller plus loin dans la résolution de ces problèmes.
Dans d’autres cas, des doutes plus sérieux surgissent quant à l’engagement des partenaires en faveur de réformes qui amélioreront la qualité de vie de leurs citoyens. Le protocole d’accord entre l’UE et la Tunisie est en grande partie mort-né parce que le président tunisien Kais Saied rejette les réformes proposées par le FMI ; Au lieu de cela, il a persisté avec des politiques économiques qui étouffent l’emploi et l’investissement du secteur privé et font grimper le coût de la vie. En Égypte, il y a peu de signes que Sissi prenne des mesures réelles pour mettre en œuvre des politiques dans l’accord de partenariat de l’UE qui remettraient en question l’emprise de l’armée sur l’économie du pays, puisqu’il compte sur l’armée comme base de soutien pour son régime. Au Liban, l’UE a convenu d’un plan d’aide de 1 milliard d’euros à un moment où le pays était confronté à trop de bouleversements pour être en mesure d’entreprendre des réformes significatives. Après un changement de gouvernement, le sort des propositions de réforme est toujours en jeu.
Dans tous ces pays, l’UE doit veiller à ce que son aide financière ne soit fournie que si les partenaires respectent leurs engagements. Si la conditionnalité politique n’est peut-être pas réalisable à l’heure actuelle, elle est essentielle pour garantir que le financement de l’UE serve les objectifs convenus. Si l’Égypte n’utilise pas l’espace économique que les financements européens et autres ont acheté pour réformer son modèle économique, l’UE pourrait être confrontée à de nouvelles demandes de financement dans un avenir pas si lointain.
L’UE peut orienter la coopération pour stimuler le secteur privé d’autres manières, par exemple en soutenant des projets d’énergie renouvelable. Ceux-ci répondent à un besoin européen et, en tant que nouveau secteur, ils sont relativement exempts d’intérêts particuliers. Le financement devrait cibler les zones qui offrent le plus de chances de réaliser de réels progrès économiques et sociaux ; Les projets qui n’y contribuent pas devraient être réduits. Il ne s’agit pas de faire passer les valeurs avant les intérêts, mais plutôt de faire en sorte que les intérêts européens soient compris dans une perspective à plus long terme.
Ce que les dirigeants européens peuvent espérer accomplir dans n’importe quelle relation dépend du contexte. Plus l’UE et les différents pays européens ont de l’influence en tant que partenaires de développement, plus ils peuvent orienter leur soutien vers des programmes et des projets qui façonneront la voie du pays concerné. Dans la mesure du possible, les décideurs politiques européens devraient utiliser leur influence auprès des gouvernements locaux pour les encourager à adopter des réformes plus ambitieuses qu’ils ne l’auraient peut-être choisi.
Dans d’autres cas, les Européens auront moins de poids. Le fait que les pays ayant les programmes de transformation les plus radicaux, notamment les monarchies du Golfe, comme l’Arabie saoudite, soient ceux qui entretiennent certaines des relations les moins développées avec l’UE est peut-être un indicateur révélateur des lacunes du rôle de l’UE ces dernières années. Bien sûr, le programme de réforme saoudien se déroule sous un contrôle gouvernemental strict, avec des droits individuels strictement limités ; néanmoins, lorsqu’il étend les libertés, les décideurs politiques européens devraient le soutenir, par exemple en fournissant une assistance technique sur les transitions écologique et numérique.
La Syrie pourrait également être un test pour une vision développementale des droits de l’homme. La chute du régime d’Assad offre la possibilité d’un avenir considérablement meilleur pour le peuple syrien. Alors que la transition du pays reste précaire, l’Europe doit saisir l’occasion de faire ce qui est en son pouvoir pour contribuer à la construction d’un ordre politique inclusif et stable, en aidant au renforcement des institutions, à l’aide humanitaire et à la reconstruction de la société civile.
Plus généralement, l’UE doit adapter ses stratégies en réponse à la réduction du financement des organisations de défense des droits de l’homme et au resserrement de l’espace de la société civile dans la région. Le soutien européen est déjà de plus en plus défensif, par exemple en se concentrant sur les groupes ayant des objectifs moins ouvertement politiques et ceux qui travaillent au niveau communautaire, en tant que réponse pragmatique à ces défis. Mais les donateurs devraient aller plus loin en se coordonnant plus étroitement et en donnant la priorité aux domaines qui peuvent aider à construire des contrepoids à l’État. Il peut s’agir de se concentrer sur des thèmes d’actualité, tels que la justice dans les transitions écologiques, ou sur des pays clés, comme la Syrie, où il pourrait y avoir une occasion unique d’aider à construire des mouvements de la société civile susceptibles d’influencer l’orientation du pays.
La vision exposée ici est certes modeste. Il est en deçà des aspirations de nombreuses personnes de la région à davantage de droits civils et politiques, ni des objectifs que de nombreux Européens pensaient pouvoir contribuer à atteindre il y a 15 ans. Néanmoins, il offre toujours un moyen d’aider à améliorer les droits des personnes et de jeter les bases de réformes progressives à l’avenir.
Cela dit, la stratégie régionale de l’UE en matière de droits de l’homme ne doit pas se limiter à la promotion des droits par le développement. Le bloc devrait compléter cette approche par d’autres mesures qui pourraient avoir un impact plus immédiat.
Utiliser l’influence sans conditionnalité
Les dirigeants européens ont désormais une marge de manœuvre limitée pour promouvoir un changement systémique en matière de droits civils et politiques au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, mais ils peuvent toujours faire la différence dans des cas spécifiques. Ils ne doivent pas abandonner cet objectif, car il est aligné sur les intérêts et les valeurs européennes, et puisque les militants attendent toujours de l’Europe qu’elle soutienne. Sans faire des droits de l’homme une condition explicite de l’engagement, les décideurs politiques européens peuvent signaler que le bilan des pays en matière de droits de l’homme est susceptible d’avoir une influence sur la profondeur de leurs relations avec l’UE. La plupart des gouvernements sont préoccupés par leur réputation internationale et prendront des mesures pour prévenir les critiques. Cela peut parfois suffire à produire des résultats, en particulier dans les cas où les régimes ne voient pas de menace pour leur maintien au pouvoir.
Les interventions, cependant, devraient se concentrer sur des demandes significatives, telles que la libération des prisonniers politiques ou l’abandon des poursuites contre les groupes de défense des droits de l’homme. Les gouvernements du Moyen-Orient annoncent parfois des processus à consonance significative pour apaiser les critiques étrangères, mais ceux-ci peuvent aboutir à peu de choses dans la pratique. La stratégie égyptienne en matière de droits humains pour 2021 a été produite, de manière révélatrice, par le ministère des Affaires étrangères, suggérant que son objectif principal était les relations publiques extérieures. Elle n’a pas permis d’améliorer sensiblement le bilan du pays en matière de droits humains. Le Conseil national des droits de l’homme, qui a été relancé en même temps que la publication de la stratégie, a été rétrogradé pour son manque d’indépendance par l’autorité internationale qui certifie les organes nationaux des droits de l’homme, l’Alliance mondiale des institutions nationales des droits de l’homme. La culture politique de l’UE favorise les institutions et les processus, mais l’UE devrait résister à l’influence des structures de façade et insister sur des impacts tangibles dans des cas individuels ou sur l’amélioration de la législation.
Désamorcer les conflits
Les conflits sont l’une des principales causes de violations des droits dans la région. C’est le cas de la campagne militaire d’Israël à Gaza et de son recours croissant à la force en Cisjordanie, mais cela s’étend beaucoup plus largement. La guerre de 12 jours d’Israël contre l’Iran visait apparemment en partie à affaiblir et peut-être à renverser un régime oppressif, attaquant même la prison d’Evin où de nombreux détenus politiques ont été détenus, mais cela a mis les dirigeants du pays sur la défensive et n’a conduit qu’à une augmentation de la répression. En Libye, des années de conflit et d’affrontement entre centres politiques rivaux ont dévasté les droits civils et politiques et le développement économique et social du pays. Le succès de la fragile transition syrienne dépend non seulement de la volonté du dirigeant du pays, Ahmed al-Sharaa, d’établir un processus politique inclusif, mais aussi de la limitation de l’ingérence étrangère.
Le Moyen-Orient est à mi-chemin entre une volonté israélienne de remodeler la région par la force et une volonté régionale, menée par des pays comme le Qatar, l’Arabie saoudite et la Turquie, de réduire les tensions et de rétablir l’équilibre entre les puissances régionales. Bien qu’Israël et ses soutiens laissent entrevoir la perspective d’un avenir meilleur pour les peuples du Moyen-Orient, l’utilisation de la force militaire par Israël – souvent en violation apparente du droit international – est très susceptible d’entraîner davantage d’instabilité, de conflits et de souffrances. Les pays européens devraient utiliser leur poids diplomatique pour pousser à la désescalade et faire pression sur leurs alliés ainsi que sur leurs ennemis géopolitiques comme l’Iran.
Maintenir les lignes rouges
Jusqu’à présent, les recommandations visent à saisir des opportunités spécifiques sans exiger la cohérence des diverses relations régionales de l’Europe. Mais tout engagement crédible en faveur des droits de l’homme dépend du maintien fiable de certaines lignes rouges, en particulier pour éviter la complicité européenne dans les violations des droits de l’homme.
La première ligne rouge est que l’UE et les pays européens ne doivent pas financer ou soutenir des activités qui contribuent directement aux violations des droits de l’homme. Il s’agit d’une exigence stricte en vertu de la réglementation de l’UE, mais l’UE ne l’a pas toujours respectée ces dernières années. Selon de nombreux rapports d’enquête, les fonds européens destinés à la coopération migratoire avec la Tunisie ont été utilisés dans le cadre de la répression exercée par le pays contre les migrants, notamment des expulsions vers des zones désertiques aux frontières de la Tunisie et des agressions sexuelles présumées. De nombreuses années ont également montré que le soutien européen aux autorités migratoires libyennes et aux groupes armés a facilité la détention et les abus. La volonté de l’Italie de préserver sa coopération avec les autorités libyennes en matière de migration a apparemment contribué à sa décision d’autoriser le retour d’un directeur de prison libyen dans le pays, malgré un mandat d’arrêt de la Cour pénale internationale.
L’UE devrait également tracer une ligne rouge sur les liens étroits avec les pays qui commettent des violations fondamentales du droit international. Déterminer quel niveau de violation justifie une réponse est une question de jugement lorsque l’UE doit coopérer avec des régimes qui ont tous des lacunes en matière de droits humains. Néanmoins, la lenteur du bloc à critiquer la campagne d’Israël à Gaza et sa réticence à réduire ses liens étroits avec Israël sapent sa prétention à agir en faveur des droits de l’homme. Certains pays européens et responsables de l’UE ont condamné les actions d’Israël et coupé tout soutien militaire direct, mais l’UE n’a pas restreint la coopération avec Israël dans le cadre de son accord d’association.
Droits et réalités
Ce n’est pas le moment propice pour que l’Europe se fixe des objectifs ambitieux pour faire progresser les droits humains au Moyen-Orient et en Afrique du Nord à court terme. Le contexte régional, l’influence croissante d’autres puissances extérieures et le bilan européen ambigu militent contre toute suggestion selon laquelle l’UE ou certains pays européens peuvent apporter des changements systémiques en matière de droits de l’homme par le biais de leurs partenariats actuels. Mais abandonner les droits de l’homme serait une erreur. Les intérêts européens à long terme ne seront probablement satisfaits qu’en augmentant les droits dont jouissent les populations du Moyen-Orient. En adoptant une compréhension réaliste de l’influence européenne et en se concentrant sur des objectifs plus clairement définis, l’Europe pourrait accomplir davantage dans l’ensemble des droits de l’homme qu’elle ne l’a fait ces dernières années.
La mesure la plus importante que les décideurs politiques européens pourraient prendre serait de soutenir systématiquement les mesures qui augmentent l’espace social et économique afin de donner aux habitants de la région les moyens d’affirmer et de consolider leurs droits. Cela serait à la fois précieux en soi et pourrait servir de base à l’ouverture d’un plus grand espace politique à l’avenir. Pour réussir, les dirigeants européens doivent trouver un équilibre entre l’engagement transactionnel à court terme et le soutien à des réformes économiques difficiles qui ouvrent des opportunités pour les habitants de la région. Lorsque les partenaires régionaux ne donnent pas suite aux objectifs convenus, les partenaires européens devraient réduire leur soutien.
Au-delà de cette approche de développement, l’UE devrait également continuer à soulever les droits civils et politiques, et continuer à défendre activement les militants des droits de l’homme. Il devrait cibler stratégiquement le soutien de la société civile dans chaque pays sur les priorités qui résistent le mieux aux empiétements sur les droits de l’homme ou élargissent les possibilités d’autonomisation individuelle. La désescalade régionale devrait être au cœur de la stratégie de l’UE en matière de droits de l’homme. Et, même si le bloc s’adapte aux limites de ce qu’il peut accomplir de manière réaliste, il doit être ferme pour éviter la complicité dans les violations des droits – à la fois comme une obligation légale et pour préserver sa crédibilité en tant que partenaire dans le renforcement du respect des droits de l’homme à l’étranger.
L’approche préconisée dans cette note d’orientation implique des jugements politiques délicats. Les responsables européens ne devraient pas faire du respect des droits de l’homme une condition de leur engagement avec leurs partenaires régionaux, mais ils devraient préserver l’idée que ce respect influence la qualité et la profondeur de leurs relations avec l’UE. Ils devraient aborder leurs partenaires régionaux sur un pied d’égalité, mais aussi faire pression pour des accords qui favorisent une stabilité et des opportunités durables. Ils devraient reconnaître les propres lacunes de l’Europe en matière de droits de l’homme, mais ne pas accepter que cela annule tout effort de promotion des droits dans leurs partenariats. En somme, ils doivent être réalistes sans être défaitistes. La stabilité et la prospérité au Moyen-Orient et en Afrique du Nord à long terme devraient inciter les dirigeants européens à faire l’effort de travailler avec les pays de la région en vue d’un meilleur respect de l’ensemble des droits de l’homme.
Par Anthony Dworkin, chercheur principal à l’ECFR
