Le 16 juin, Bamako a demandé au Conseil de sécurité de l’ONU de retirer la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA). Dans cette questions-réponses, Jean-Hervé Jézéquel et Ibrahim Maïga, experts de Crisis Group, examinent les raisons de la décision des autorités maliennes ainsi que ses conséquences.
Comment le gouvernement malien en est-il arrivé au point d’exiger le retrait immédiat d’une mission de plus de 13 000 Casques bleus ?
La décision du gouvernement le 16 juin de demander le retrait de la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA) a pris la plupart des observateurs au dépourvu, même si des rumeurs en ce sens couvaient dans certains coins. Deux jours plus tôt, le gouvernement avait publié un mémorandum en réponse au rapport trimestriel du Secrétaire général de l’ONU sur la situation au Mali. Ce mémorandum critiquait la mission de l’ONU, en particulier ses enquêtes sur les comportements répréhensibles des forces de sécurité maliennes, mais il ne faisait pas allusion à un résultat aussi abrupt.
La demande de retrait est l’aboutissement d’un processus qui a débuté il y a près de deux ans. À la suite du coup d’État de mai 2021, les autorités de transition ont rompu leurs liens avec la France et se sont alignées sur la Russie, en particulier sur la société de sécurité privée Wagner. Ce dernier, fondé en 2014 par un proche collaborateur du président Vladimir Poutine, aurait déployé entre 1 000 et 2 000 mercenaires au Mali en échange d’une compensation financière et éventuellement d’un accès aux mines d’or. Bamako a toujours nié la présence de Wagner dans le pays, affirmant que les Russes au Mali ne sont que des instructeurs engagés dans la coopération intergouvernementale. Les autorités ont ensuite progressivement écarté le système de stabilisation pour le Sahel dans lequel Paris jouait un rôle central depuis 2013. Ce système a réuni différents partenaires du Sahel et d’ailleurs. Son objectif était de stabiliser le Mali et la région environnante, mais il a eu du mal à freiner l’expansion des groupes djihadistes dans le nord et le centre du Mali, notamment la coalition Jama’at Nusratul Islam wal Muslimin (JNIM) et la province du Sahel de l’État islamique (EI Sahel).
La publication d’un rapport du Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme sur le massacre de Moura en mars 2022, quelques semaines avant le vote sur le renouvellement de la mission, a mis à mal un argument principal en faveur de la prolongation de la présence de la MINUSMA. Malgré ses efforts pour démontrer son efficacité, la MINUSMA a maintenu que sa présence continue aurait un effet dissuasif sur les violences graves visant les civils. Mais l’enquête de l’ONU, menée en collaboration avec la Division des droits de l’homme de la MINUSMA, a accusé les forces armées maliennes et leurs partenaires russes (appelés « militaires étrangers » par la MINUSMA) d’avoir participé à l’exécution massive de plusieurs centaines de civils lors d’opérations de ratissage dans la ville de Moura, dans le centre du pays.
Les autorités maliennes nient avec véhémence ces accusations, mais elles n’ont pas publié les conclusions d’une enquête indépendante menée par la justice malienne. Ils ont également dénoncé l’enquête de l’ONU comme un exemple d’« espionnage » visant à saper la décision de Bamako de s’aligner sur la Russie. À la suite de la publication du rapport, les États-Unis ont critiqué l’utilisation présumée du Mali par la Russie pour contourner les restrictions sur l’importation d’armes dont Moscou a besoin pour sa guerre contre l’Ukraine. En outre, en janvier 2023, Washington a désigné Wagner comme une organisation criminelle transnationale en raison de son rôle en Ukraine.
L’incident Moura, tragédie sans précédent au Mali, a affaibli la position de ceux qui militent pour la MINUSMA comme l’un des derniers canaux de dialogue avec les autorités de transition. Le rapport accablant sur l’armée malienne et les sanctions américaines contre deux officiers supérieurs maliens ont intensifié les tensions entre Bamako et la mission. La perspective que ce rapport débouche sur des poursuites judiciaires ou des sanctions ciblées inquiète également les dirigeants maliens.
La plupart des observateurs s’attendaient à ce que le mandat de la MINUSMA soit renouvelé.
Malgré ces tensions, qui ont elles-mêmes contribué à l’affaiblissement de la mission, la plupart des observateurs anticipaient le renouvellement du mandat de la MINUSMA, principalement en raison des craintes d’un vide sécuritaire et de l’absence d’une meilleure alternative. La MINUSMA n’a pas les moyens de résoudre la crise malienne, mais elle a fourni une présence militaire dans les zones urbaines et des ressources que beaucoup jugeaient trop précieuses pour que Bamako puisse y renoncer.
La semaine précédant la réunion du Conseil de sécurité, le Président russe Poutine et le Président malien Assimi Goïta se sont entretenus au téléphone. Bien que leur discussion ait très probablement porté sur l’avenir de la MINUSMA, il est difficile de déterminer dans quelle mesure elle a pu influencer la décision du Mali. Lors de la réunion du Conseil de sécurité du 16 juin, le ministre malien des Affaires étrangères, Abdoulaye Diop, a appelé au retrait immédiat de la mission. Il a souligné que « les dix années de présence de la MINUSMA […] n’ont pas apporté de réponses adéquates à la situation sécuritaire au Mali ». Il est allé jusqu’à accuser la mission de « faire partie du problème et d’alimenter les tensions intercommunautaires ».
Quelles pourraient être les conséquences du départ de la MINUSMA ?
Le départ de la MINUSMA, même s’il s’effectue progressivement, pourrait aggraver une situation sécuritaire déjà difficile. La mission est principalement déployée dans les centres urbains, dont la plupart, outre Bamako, se trouvent au nord du fleuve Niger. Il dispose de neuf bases dans les villes du nord du pays, contre deux dans le centre. Bien que ces zones urbaines ne soient pas les principales cibles des groupes djihadistes, la présence de la MINUSMA a contribué à diminuer leur influence potentielle là-bas.
Aucune ville malienne n’a subi le sort de Djibo, au Burkina Faso voisin, où la population fait face à un blocus djihadiste depuis plus d’un an. Le retrait des soldats de maintien de la paix pourrait inciter les djihadistes à réévaluer leur stratégie et à assiéger les centres urbains. Les autorités maliennes semblent néanmoins croire que les forces armées maliennes, avec le soutien de leurs alliés russes, peuvent garder le contrôle, comme elles l’ont fait après le départ de la force française Barkhane en 2022. Mais le gouvernement n’a pas encore révélé son plan pour combler le vide laissé par la MINUSMA.
Le départ de la MINUSMA entraînera également la perte de précieuses ressources de gouvernance et d’aide humanitaire pour le Mali.
Le départ de la MINUSMA entraînera également la perte de précieuses ressources de gouvernance et d’aide humanitaire pour le Mali. Ces dernières années, les moyens aériens de la MINUSMA – 63 avions, dont seize avions en 2022 – ont joué un rôle crucial dans le maintien des liaisons entre la capitale et les régions du nord. La mission a facilité le voyage des représentants du gouvernement dans ces zones et a permis aux travailleurs humanitaires d’accéder à des régions qui étaient auparavant isolées ou sous forte influence djihadiste, comme la ville de Ménaka. Malgré les efforts déployés pour équiper et renforcer l’armée malienne et le lancement d’une compagnie aérienne privée malienne desservant l’intérieur du pays en 2020, les déplacements entre Bamako et les régions du nord risquent de devenir plus difficiles, tandis que les trajets par la route restent longs et risqués.
Par ailleurs, la MINUSMA génère des milliers d’emplois et finance des dizaines de projets de stabilisation, même si ceux-ci ne représentent qu’une fraction de son budget. La perte de ces opportunités économiques touchera particulièrement les régions déjà affaiblies par la crise qui dure depuis une décennie. Si les autorités maliennes ne font pas d’investissements pour compenser le départ de la mission de l’ONU, les relations de Bamako avec les populations du nord pourraient devenir tendues.
Le retrait de la MINUSMA pourrait également affaiblir davantage le processus de paix en cours depuis la signature de l’Accord de paix d’Alger de 2015 par le gouvernement malien, la Coordination des mouvements de l’Azawad (la principale coalition d’anciens groupes rebelles) et la Plateforme d’Alger (un conglomérat de groupes pro-gouvernementaux). Quelques jours seulement après que le gouvernement a annoncé sa décision de demander le retrait de la mission, les mouvements signataires regroupés au sein du Cadre stratégique permanent pour la paix, la sécurité et le développement ont déclaré que cette demande était un « coup fatal » porté à l’accord. Le processus de paix est au point mort depuis des mois en raison de désaccords entre l’État et les groupes armés. Dans ce contexte, de nombreux partenaires et observateurs du Mali craignent de plus en plus que l’accord ne se défasse dans les mois à venir.
Il est de plus en plus probable que les hostilités reprennent entre le gouvernement et les groupes signataires impliqués dans le processus de paix. Bien que les autorités maliennes maintiennent publiquement leur engagement envers le processus, elles ont également déclaré qu’elles souhaitaient en revoir les termes. Denombreux responsables maliens expriment de fortes réserves sur un accord qui leur a été largement imposé en 2015 par les médiateurs de la grande assemblée des pays et des organisations internationales, dirigée par l’Algérie, qui a favorisé les négociations de paix. La MINUSMA ayant facilité les contacts avec les parties signataires et organisé les sessions du comité de suivi de l’accord, son départ ne manquera pas d’affaiblir la capacité de médiation internationale. L’Algérie, en tant que médiateur international principal, reste attachée au processus mais ne s’engage pas dans la médiation quotidienne, un rôle qui pourrait être précieux compte tenu des positions bien arrêtées des groupes armés signataires. En outre, le retrait des troupes de l’ONU des villes du nord créera une impasse inquiétante. D’un côté, l’armée malienne, désireuse de venger ce qu’elle perçoit comme des indignités subies par des groupes séparatistes en 2012 ainsi que sa défaite à Kidal en 2014. De l’autre côté, les groupes armés signataires, qui se sont habitués à gérer leur territoire sans Bamako.
L’expiration du mandat de la MINUSMA aura des implications importantes pour la protection des civils. La force de l’ONU a eu des résultats limités dans cette région, car elle a eu du mal à se déplacer dans les zones rurales où la plupart des atrocités contre les civils se produisent. Pour les civils, cependant, la MINUSMA était une forme de protection, bien qu’imparfaite. La mission a notamment documenté les abus commis par les forces internationales et nationales, du bombardement français du village de Bounty en 2021 à l’armée malienne et aux meurtres de Wagner à Moura. En tant que tel, il a joué un rôle essentiel dans la limitation, dans une certaine mesure, de la violence associée aux stratégies anti-insurrectionnelles.
Prenant ses distances avec certains partenaires occidentaux et africains, Bamako risque de s’appuyer uniquement sur des solutions militaires qui, à elles seules, ne peuvent apporter la stabilité au pays.
Enfin, à mesure que Bamako prend ses distances avec certains partenaires occidentaux et africains, elle risque de s’appuyer uniquement sur des solutions militaires qui, à elles seules, ne peuvent apporter la stabilité au pays. Il est difficile d’imaginer comment le Mali financera sa stratégie de stabilisation pour les régions centrales, qui a été lancée en mars pour coordonner les efforts nationaux et internationaux à Mopti, Ségou, San, Bandiagara et Douentza. Le coût estimé du plan d’action est de 644 millions de dollars, une somme que le gouvernement aura du mal à réunir de façon indépendante. Cet effort multidimensionnel est nécessaire pour compléter les actions essentiellement militaires entreprises par les autorités maliennes et leurs partenaires russes.
Comment le Conseil de sécurité est-il susceptible de répondre à la demande du Mali?
Le Conseil de sécurité a de bonnes raisons de maintenir les opérations de la MINUSMA, ne serait-ce que pour protéger ce qui reste de l’accord de paix et empêcher l’aggravation de la violence contre les civils. Mais s’opposer à la demande du Mali serait contre-productif pour le Conseil.
Le Conseil ne devrait pas chercher à punir le Mali pour avoir demandé le retrait de la MINUSMA, par exemple en accélérant son départ sans remettre de matériel. À un moment donné, cette séparation aurait pu être évitée, mais maintenant c’est une réalité, et toutes les parties doivent agir de manière responsable. Toute tentative de maintenir la mission en place pourrait se retourner contre le Mali et l’ONU.
La tâche délicate qui attend maintenant les membres du Conseil de sécurité est de décider d’une réponse concrète à la demande du Mali.
La tâche délicate qui attend maintenant les membres du Conseil de sécurité est de décider d’une réponse concrète à la demande du Mali. D’intenses négociations sur cette question devraient commencer à la fin du mois de juin, alors que le Conseil se prépare à voter sur un nouveau mandat pour la mission. Ils devraient se poursuivre pendant le processus de retrait.
Une grande incertitude entoure la forme et le contenu du prochain mandat. Certains membres du Conseil, comme les États-Unis, ont pris note du retrait du consentement du Mali et semblent appeler à un retrait ordonné. La France, porte-plume des résolutions du Conseil sur le Mali, après avoir très brièvement envisagé de proroger le mandat de la mission, accepte désormais également la demande de Bamako. D’autres membres, cependant, continuent d’espérer un changement d’attitude au Mali ou un consensus au sein du Conseil pour bloquer la demande du Mali. Compte tenu des divisions au sein du Conseil et de l’insistance des élites maliennes sur le retrait de la MINUSMA, ces deux espoirs semblent faibles. Le 23 juin, le Ministre des affaires étrangères, Abdoulaye Diop, a écrit au Conseil de sécurité pour clarifier la demande du Mali tendant à ce que le Conseil adopte « une résolution portant exclusivement sur les détails du plan de retrait immédiat de la MINUSMA ». Toute tentative d’ignorer cette demande ou de faire volte-face pourrait entraîner une réaction brutale contre la mission et poser un risque pour la sécurité du personnel de l’ONU, en particulier en cas de manifestations ou de blocage de l’accès aux bases. De larges sections de la population malienne se méfient de la mission de l’ONU, en particulier à Bamako, où les foules ont besoin de peu d’encouragement pour protester contre la présence de l’ONU.
Le Conseil de sécurité pourrait ne pas être en mesure de parvenir à un accord lors du vote sur la résolution à la fin du mois de juin. La majorité nécessaire – neuf des quinze membres – fait peut-être défaut. Ou un membre permanent, comme la Russie, pourrait opposer son veto à une résolution qui ne répond pas explicitement à la demande malienne de retrait de la MINUSMA. Sans mandat, la mission serait dans l’incertitude, ses activités seraient interrompues et son personnel pourrait être en danger.
Pour éviter un tel résultat, le Conseil de sécurité devrait répondre à la demande de retrait. Le ministre des Affaires étrangères Diop a introduit la possibilité d’un dialogue en déclarant que son gouvernement « reste prêt à coopérer avec les Nations Unies sur [le retrait de la mission] ». L’organisation du départ du personnel et du transfert des bases militaires sera compliquée – cela prendra probablement au moins plusieurs mois. Les parties concernées devraient résister à la tentation, exprimée par certains des deux côtés, d’organiser une sortie rapide, et plutôt convenir d’un départ progressif. Un accord mutuel sur le retrait sera essentiel pour assurer la sécurité du personnel et du matériel.
Quels sont les défis de ces négociations, en dehors du calendrier de retrait?
Les risques de tensions et d’erreurs sont réels, mais les récriminations majeures peuvent encore être évitées. Les parties doivent s’engager à faire des compromis, sachant qu’elles ont chacune beaucoup à perdre si la situation devient incontrôlable. Comme indiqué plus haut, il n’est pas dans l’intérêt du Conseil de punir le Mali; le pays reste membre du système des Nations Unies et pourrait changer de position après les élections de 2024. Les autorités maliennes, quant à elles, devraient éviter de contrarier la MINUSMA une fois que le principe du retrait aura été réglé dans le prochain mandat. Le Mali a demandé le départ de la mission, mais, en tant que pays membre, il devrait éviter de nuire à ses relations avec le système des Nations unies, qui offre divers types de soutien au-delà de la mission de stabilisation.
Le départ de la MINUSMA ne mettra pas complètement fin à la présence de l’ONU au Mali.
Le départ de la MINUSMA ne mettra pas complètement fin à la présence de l’ONU au Mali. Les agences civiles, telles que le Programme des Nations Unies pour le développement, le Programme alimentaire mondial et d’autres, ont un rôle clé à jouer, en particulier compte tenu de la complexité de la situation humanitaire. Bamako peut grandement bénéficier de rester en bons termes avec l’ONU, afin que les agences qui sont encore au Mali puissent y rester et, si la situation sécuritaire le permet, continuer à mener des programmes d’appui dans les zones où la MINUSMA n’est plus présente. Avec le consentement de Bamako, l’ONU pourrait renforcer ses agences civiles. Par exemple, l’ONU pourrait soutenir les vols humanitaires et améliorer la coordination entre ses agences.
La MINUSMA n’a pas seulement fourni des programmes de stabilisation et de maintien de la paix. Avec plus ou moins de succès, il a également cherché à soutenir la transition politique, ainsi qu’à résoudre les malentendus et à maintenir des lignes de communication ouvertes avec les signataires de l’accord de paix de 2015 sur une base presque quotidienne. Le Conseil pourrait créer une mission de bons offices à cette fin. Bamako, cependant, est peu susceptible d’accepter. Une telle initiative figurait déjà dans les propositions faites à la suite de l’examen interne de la MINUSMA en janvier. Le Mali rejette catégoriquement cette idée, car il n’a pas grand-chose à gagner en échange de la surveillance continue de ses affaires intérieures par le Conseil. Alternativement, l’Algérie pourrait être un médiateur quotidien en utilisant des canaux diplomatiques supplémentaires. Cette option dépendrait également de la bonne volonté et de l’intérêt de Bamako à persévérer dans un processus de paix chancelant.
Les enjeux des négociations sur le retrait de la MINUSMA sont beaucoup plus élevés qu’il n’y paraît. Ces négociations ne visent pas simplement à fixer un calendrier pour un départ qui sauve la face pour toutes les parties. Elles affecteront également les alliances et le soutien que le Mali continuera de recevoir des agences des Nations Unies qui restent dans le pays. Plus largement, ces négociations façonneront l’avenir des relations de Bamako avec ses partenaires internationaux. Bien qu’elles soient tendues, ces relations ne sont pas brisées.
Les autorités maliennes ont appelé au retrait de la MINUSMA après avoir déjà poussé au départ de l’opération antiterroriste française Barkhane et de la force militaire européenne Takuba, et s’être retirées de la force conjointe du G5 Sahel. Les autorités ont pris des décisions radicales pour montrer qu’elles contrôlent pleinement l’avenir de leur pays et, en particulier, ses stratégies anti-insurrectionnelles. Mais ils peuvent constater qu’ils sont toujours dépendants de l’extérieur, à savoir leurs partenaires militaires russes. La fiabilité du nouvel allié de Bamako semble incertaine dans le contexte des tensions entre le groupe Wagner et le gouvernement russe. Bien que le Mali ait clairement besoin de mettre fin à un système de stabilisation qui avait montré ses faiblesses, les autorités maliennes devront rééquilibrer leurs nouveaux partenariats afin d’éviter de s’isoler ou de dépendre d’un seul allié. Dans le cas contraire, Bamako pourrait mettre en péril ses relations avec des partenaires dont le soutien reste essentiel. Les membres du Conseil de sécurité devraient veiller à ce que les négociations sur le retrait de la MINUSMA aient le consentement de toutes les parties. Aucun des partenaires internationaux du Mali n’a à gagner à rompre les liens avec un pays dont l’avenir et la stabilité affecteront l’ensemble de la sous-région.