À quoi sert l’IGE ?
En examinant l’usage fait des rapports de l’IGE par le Président de la République depuis le régime de SENGHOR, on n’a pas l’impression qu’il soit seulement un instrument de régulation neutre et indépendant de la gouvernance financière. C’est une institution qui est régie par le Chef de l’État pour initier ses enquêtes. Ses rapports sont destinés au Chef de l’État qui seul apprécie ce qu’il en fait. Ce qui porte souvent à croire que l’IGE ressemble beaucoup plus à un instrument politique entre les mains de l’État pour exercer une pression sur des dissidents politiques de l’opposition ou du pouvoir pour simplement les punir (les chantiers de Thiès, la Mairie de Dakar, l’affaire Khalifa SALL, l’affaire Petrotim, le CESE).
L’IGE est sous le contrôle du Président de la République qui décide seul de ses missions et également des suites à donner à ses rapports, recommandations, ou conclusions. Ce qui pose des questions réelles d’indépendance de cette institution considérée comme la plus haute administration surtout quand le chef de l’État est en même temps chef de parti.
Il faut bien dire, en effet, que, pour les citoyens, ou encore les personnes concernées par les rapports de l’IGE, leur publicité est d’un intérêt pratique des plus certains. Cela tient évidemment, comme l’illustre le rapport (toujours secret) concernant la ville de Dakar, aux enjeux liés au respect des principes constitutionnels de transparence, du droit à l’information du public ou encore au respect des droits fondamentaux, notamment les droits de la défense.
Mieux, d’autres questions tournent autour de l’interrogation suivante : ces rapports constituent-ils un outil efficace permettant de moderniser et de réformer la gouvernance financière de l’État. En d’autres termes, ce corps de contrôle logé à la présidence et qui agit sur demande du Président de la République est-il bien connu du public ? Peut-il continuer à être logé à la présidence ? Ses rapports permettent-ils de mieux structurer la doctrine administrative ? Doit-elle être réformée et renforcée dans ses prérogatives ?
L’Inspection générale des Finances (IGF) est chargée
- de vérifier l’utilisation des crédits publics et la régularité des opérations des administrateurs, des ordonnateurs, de tous comptables publics de deniers et matières, des régisseurs et des billeteurs ;
- de contrôler, dans tous les services relevant du Département, l’observation des lois, ordonnances, règlements et instructions qui en régissent le fonctionnement administratif, financier et comptable ;
- de contrôler la qualité de l’organisation des services ainsi que leur efficacité ;
- de l’information complète du Ministre sur l’état des projets et programmes placés sous la tutelle technique du Département et tout particulièrement sur le niveau d’exécution de leurs budgets ;
- de contrôler dans les services publics, entreprises du secteur parapublic et personnes morales de droit privé bénéficiant du concours financier de la puissance publique, l’application des lois et règlements qui en régissent le fonctionnement financier et comptable ; ces attributions s’exercent aussi sur les rapports entre les institutions ou agents contrôlés et les tiers, notamment les organismes bancaires publics ou privés ;
- de vérifier l’utilisation des crédits et la gestion des matières des projets et organismes bénéficiant de financement extérieur conformément aux accords conclus avec les bailleurs de fonds et/ou à la réglementation de la comptabilité publique et à la comptabilité des matières ;
- de donner son avis sur les projets de lois, ordonnances, décrets, arrêtés, instructions et circulaires, préparés par les services du Département ou soumis à l’avis du Ministre chargé des Finances ;
- d’assister le Ministre des Finances et du Budget dans le contrôle de la gestion du personnel, notamment en participant en qualité de représentant du Ministre aux conseils d’enquête et de discipline ;
- de représenter le Ministre des Finances et du Budget aux ventes aux enchères publiques effectuées par les services du Département ;
- de superviser, pour le compte du Ministre, les passations de service entre les directeurs généraux et directeurs de services ;
- de préparer, de centraliser et de diffuser les circulaires ministérielles ;
- de centraliser les observations des directions et services du Département sur les projets de textes juridiques soumis à l’approbation du Ministre de l’Economie, des Finances et du Plan ;
- d’assurer la liaison avec le Secrétariat général du Gouvernement, dans le cadre de l’élaboration des textes législatifs et réglementaires.
L’Inspection générale des Finances veille à l’application des décisions prises en Conseil Présidentiel, Conseil des Ministres et Conseil interministériel, des directives issues des rapports de la Cour des comptes, de l’Inspection générale d’État, du Contrôle financier et des Inspections internes ainsi que des recommandations issues des études réalisées par le Bureau Organisation et Méthodes.
Elle est également chargée d’assurer le suivi des recommandations à incidence financière, issues des rapports d’audit des projets. Enfin, l’Inspection générale des Finances peut effectuer, à la demande du Ministre, des audits, des études et enquêtes diverses ou des missions spéciales. Ce corps de contrôle réputé sérieux et discret dans son travail, exposé sous les feux de l’actualité, est devenu aujourd’hui célèbre aux yeux du public à la suite de « l’Affaire du Programme national des domaines agricoles communautaires « PRODAC » portant sur un montant de 29.600.536.000 FCFA. Malgré l’existence d’un rapport provisoire indexant et retraçant des actes d’une légalité suspecte ainsi que la rédaction d’un ouvrage par le coordonnateur du Forum civil, Birahim SECK, en ce sens, aucune enquête poursuite n’a été déclenchée.
Cela détermine aussi, quoique s’agissant d’une initiative présidentielle, suivie de la décision du Ministre des finances de demander une enquête, la procédure qui a conduit à arrêter et anéantir un rapport concernant des ministres relativement à leur gestion, qu’elle doit être analysée, dans son ensemble, comme étant un acte qui oblige l’État du Sénégal à l’égard de ses engagements internationaux en matière de respect et de protection des principes de transparence et de bonne gouvernance. Mieux, d’autres questions tournent autour de l’interrogation suivante : ces rapports de l’IGF constituent-ils un outil efficace susceptible de garantir la transparence dans la gestion financière des fonds publics.
L’OFNAC a été créé par la loi n° 2012-30 du 28 décembre 2012 pour promouvoir la gouvernance transparente, sobre et vertueuse et d’après les propos de son créateur ; il était destiné à surveiller et éventuellement punir les dignitaires proches de la mouvance présidentielle qui seraient auteur de graves crimes économiques. Étant entendu que la CREI s’occupait déjà de la délinquance économique de membres de l’ancien régime.
Déclaration de patrimoine à l’OFNAC
Le problème de la déclaration de patrimoine se pose toujours puisque quatre cent (400) personnalités de l’État, responsables d’un budget de plus d’un milliard, doivent déclarer leur patrimoine à l’OFNAC.
Le Président de la République doit faire une déclaration de patrimoine devant le Conseil Constitutionnel. En effet, selon l’article 37 al.3 de la Constitution « Le Président de la République nouvellement élu fait une déclaration écrite de patrimoine déposée au Conseil constitutionnel qui la rend publique. ». Outre la Constitution qui, elle, ne s’intéresse que de manière lapidaire au Président de la République, il y a la loi 2014-17 et son décret d’application qui régissent de manière beaucoup plus complète toutes les autres autorités publiques qui, contrairement au Président de la République, doivent faire leur déclaration devant l’OFNAC.
L’OFNAC, un géant aux pieds d’argile : dotés de prérogatives de saisine directe du Parquet, les rapports de l’OFNAC transmis au Parquet n’ont quasiment connu aucune suite judiciaire palpable. Pire, l’OFNAC n’est même pas informé des classements sans suites des rapports déposés auprès du Procureur de la République (voir déclaration de SALY OFNAC ET OSC DONT AFRIKAJOM CENTER).
Du point de vue de son indépendance, certains membres de l’OFNAC ont vu leur mandat abrégé par nomination présidentielle pour occuper d’autres fonctions concurrentes voire incompatibles (nomination de l’ancienne vice-présidente de l’OFNAC au Conseil Constitutionnel avant le terme de son mandat).
La Cour des comptes est une institution d’élites formée de magistrats très compétents qui d’ailleurs se déplacent beaucoup en mission dans les régions pour former des suppléants. Elle compte 21 magistrats qui jugent des centaines de dossiers, qui préparent le rapport sur l’exécution, sur la loi des finances pour le contrôle du budget à travers la loi de règlement et la déclaration générale.
Il faut préciser que même si l’élaboration du projet de loi de règlement n’entre pas dans les compétences de la Cour, sa compétence relativement à l’élaboration des documents qui accompagnent le dit projet de loi est exclusif et autonome. En d’autres termes, les retards constatés dans l’élaboration du projet de loi de règlement par le Gouvernement ou encore la non élaboration de celui-ci ne saurait justifier que la Cour s’affranchisse de son obligation de présenter les trois (3) documents de contrôle budgétaire dont elle a la responsabilité. Des manquements à cet effet avaient conduit l’opposition à saisir le Président de la Cour des comptes, le 21 octobre 2022, aux fins de Transmission dans le cadre du vote de la loi de règlement des documents prévus aux articles 49 et 50 de la loi organique relative aux lois de finances à l’Assemblée nationale.
Le problème de la Cour des comptes est la publication périodique de ses rapports. Les rapports passent d’abord par le Président avant d’être publiés. Cela prend par conséquent beaucoup de temps ; les rapports perdant ainsi leur impact, alors que leur intérêt est à la fois pédagogique, informatif mais aussi dénonciateur et dissuasif, plus précisément avec l’effet du « naming and shaming » (interpeller pour faire honte). Dans son rapport 2017, la Cour des comptes a fait un certain nombre de recommandations largement publiées dans les médias, il nous semble important d’en souligner certaines :
- Encourager le Garde des Sceaux, Ministre de la justice, à ouvrir une information judiciaire contre MM. Ismaila DIATTA, Badara GADIAGA et Oumar NDIAYE pour présentation de diplômes présumés faux.
-Fustiger le comportement du ministre Moustapha DIOP qui avait refusé que le Fonds national de promotion de l’entreprenariat féminin, sous tutelle de son département ministériel, soit contrôlé. L’actuel ministre de l’Industrie avait traité les magistrats, qui étaient venus pour effectuer le contrôle, d’agents corrompus. Il avait intimé l’ordre à l’administrateur du Fonds national de l’entreprenariat féminin, Abdoulaye Dahibou NDIAYE, et à ses agents de quitter la salle, empêchant ainsi aux agents du corps de contrôle de faire leur travail. Le président de la Cour des comptes et la Chambre a porté plainte contre Moustapha DIOP, ministre en charge de la Microfinance à l’époque, auprès du Procureur de la République, pour propos diffamatoires et entrave à l’action de la Cour et à l’exercice régulier de fonctionnaires de magistrats.
Toutes les recommandations concernant la saisine du Procureur de la République pour l’ouverture d’une information judiciaire doivent absolument être suivies d’actions concrètes pour renforcer la culture de la reddition des comptes et de la transparence dans la gestion des affaires publiques. Pour contrer les défaillances de ces institutions administratives et indépendantes, les points suivants sont proposés : « L’obligation de soumettre le rapport au Président de la République avant la publication doit être réexaminée pour éviter tout retard dans la publication des rapports des institutions administratives indépendantes ». L’absence de liens contraignants entre les institutions administratives indépendantes et la justice doit être rectifiée ».
Il est important de trouver les moyens d’une bonne coordination entre, d’une part, le travail de l’IGE, de la Cour des comptes et de l’OFNAC, qui interviennent pratiquement dans les mêmes dossiers et, d’autre part, le renforcement des liens avec la justice. Le maillon faible du système de contrôle de la gouvernance des fonds publics, c’est l’impuissance, la faiblesse des capacités réelles de ces institutions de poursuivre en justice et de punir les auteurs de cas avérés et graves de délinquance économique.
La question de fond ici c’est la capacité des États à combattre efficacement sans parti pris le cancer de l’impunité des crimes économiques commis par des gens du pouvoir ou proches du Président de la république.
Ces institutions n’ont pas aussi la possibilité d’actionner le pouvoir judiciaire après les enquêtes et la publication des rapports. Cette action est en principe de la compétence du Procureur de la République qui, sur ces questions, a tendance à attendre une instruction de la tutelle. Pour régler cette question, AFRIKAJOM Center recommande :
- la création d’un pôle financier qui se saisit et qui traite les rapports pour traduire en justice tous les auteurs soupçonnés de détournement de deniers publics, de corruption ou de concussion, en toute indépendance.
La faiblesse caractérisée dans la lutte contre la corruption et les détournements
La fonction des institutions administratives indépendantes, consistant à défendre et protéger l’intérêt général et celui de la société est éminente, c’est pour cette raison qu’elles doivent être placées hors de portée de tout contrôle partisan ou de groupes de pression. Ce sont des remparts contre les abus de pouvoirs de l’administration, contre les atteintes aux droits et libertés des citoyens.
Ces institutions ont également pour fonction, de mettre en oeuvre la reddition des comptes par les autorités publiques et de lutter efficacement contre la corruption, etc. C’est pour cela que ces institutions doivent être impartiales et non partisanes, caractères inhérents à leur structure et à leur composition. Il est difficile aujourd’hui de dire que c’est le cas du Médiateur de la République, de l’Inspection Générale d’État, de l’OFNAC, du Comité Sénégalais des droits de l’homme.
On doit absolument renforcer les pouvoirs juridiques, institutionnels et financiers de ces institutions de nature à garantir leur indépendance et leur impartialité vis à vis de tous les citoyens. Cela dit, il faut reconnaître des progrès en matière de protection et de promotion des droits humains dans certains domaines, sous le régime du Président Macky SALL :
- Le plus spectaculaire, c’est l’organisation du Procès de Hissène HABRÉ, une quête qui a mobilisé l’énergie des victimes depuis plus de vingt ans ;
- L’arrestation et le jugement lors de son premier mandat d’auteurs soupçonnés de torture et de mauvais traitements qui ont connu des progrès sensibles par rapport au passé ;
- La possibilité pour la femme de donner la nationalité à son conjoint ;
- La criminalisation du viol ;
- Le renforcement du respect des droits de la défense avec la présence de l’avocat tout au long de la procédure judiciaire ;
- La nomination d’un juge des référés dont il faut constater l’inaction et l’inefficacité face à l’interdiction abusive des manifestations par l’administration sénégalaise. Il est difficile de trouver une seule décision de ce juge face aux décisions inconstitutionnelles d’interdiction des manifestations publiques par l’Administration ;
- Des progrès sensibles dans la protection des droits économiques sociaux et culturels avec la Couverture Maladie Universelle (CMU), les bourses familiales, la carte d’égalité des chances relative aux droits des personnes souffrant de handicap ;
- La reconnaissance du droit à un environnement sain inscrit dans la Constitution du Sénégal, mais aussi l’appartenance des ressources naturelles au peuple sénégalais, constituent des acquis considérables.
Encadré… Encadré… Encadré…
Droits humains et libertés fondamentales en berne
Arrivé au pouvoir en 2012, le Président Macky SALL disposait de trois atouts majeurs pour consolider les acquis du Sénégal en matière de droits de l’homme :
- Il accède au pouvoir porté par un mouvement citoyen massif, hybride, composé d’organisations de la société civile, d’organisations politiques, et de personnalités indépendantes de divers horizons sous le leadership de la RADDHO. Macky SALL lui-même en tant qu’opposant avec son parti politique était fortement impliqué dans le mouvement du M23, luttant contre le troisième mandat du Président WADE.
- Le deuxième atout du Président Macky SALL, ce sont les Assises Nationales et les conclusions de la Commission Nationale de Réforme des Institutions (CNRI), première tentative de réinvention et de consolidation de l’État de droit et d’une démocratie à bout de souffle. Nous sommes dans un contexte porté par un désir profond de ré-enchantement démocratique. C’est un Président sous pression et sous surveillance qui inaugure son premier mandat avec un discours historique et une nouvelle éthique politique avec des concepts nouveaux totalement en phase avec les attentes du peuple : « la Patrie avant le Parti », « la gouvernance sobre et vertueuse », qui ouvrent les horizons d’un État neutre, non partisan et d’une gouvernance marquée par la probité morale, la justice et l’équité.
- Le troisième atout du Président Macky SALL, c’est qu’il disposait d’un réservoir composé de toutes les compétences pour mettre en oeuvre ses nobles objectifs. Mais il a été rattrapé par les contraintes de la politique politicienne, partisane, de la démocratie électorale et clientéliste qui fait partie des obstacles réels aux changements de paradigme des pays africains. Car la démocratie dans ce pays est réduite à la démocratie électorale et au suffrage universel alors que sur le plan sociologique et politique se construit partout une dynamique de changement social avec des organisations hybrides un peu partout sur le continent (Algérie, Soudan, Guinée, Gambie, etc.).
Comme résultats des promesses mirobolantes déclinées à l’inauguration du premier mandat en matière de respect de l’État de droit, de la démocratie et des droits humains, on a eu droit, au désenchantement, à la déception et aux ressentiments. Toutes choses qui expliquent les tensions et les violences politiques récurrentes à l’approche de chaque consultation électorale, le rétrécissement de l’espace civique et la faiblesse des institutions de promotion et de protection des droits humains et d’une justice équitable.
L’indépendance de la justice sur les contentieux politiques
Tout le monde s’accorde à reconnaître aujourd’hui que, sur les questions politiques, la Justice
présente des insuffisances manifestes à réguler le contentieux politique au Sénégal depuis des années. La perception qu’elle n’est pas « indépendante », pas « impartiale », « qu’elle est sélective » et qu’elle est « une justice de deux poids deux mesures » est durement ancrée dans l’imaginaire des Sénégalais. D’ailleurs, ils utilisent aujourd’hui le terme très expressif en Wolof de « Coumba am ndey, Coumba amul ndey» pour signifier le manque d’impartialité de la justice. Au-delà même de l’opinion sénégalaise, ce sont les juges eux-mêmes qui expriment avec amertume ce sentiment. La justice est structurellement assujettie au pouvoir
Exécutif pour les raisons suivantes :
- L’absolu contrôle par l’Exécutif du Conseil Supérieur de la magistrature qui est l’organe chargé de la gestion des carrières des juges (nomination, promotion et sanctions). Cet organe fondamental de la justice est directement placé sous l’autorité du Président de la république qui en est le Président, autrement dit c’est lui qui nomme les magistrats, les évalue, assure leur promotion ou leurs sanctions. Il faut absolument mettre un terme à ce conflit d’intérêts manifeste qui est une atteinte à la séparation des pouvoirs qui est un trait important de la reconnaissance de l’État de droit.
- La place centrale qu’occupe le Procureur de la République dans le dispositif judiciaire avec ses pouvoirs étendus par rapport aux autres juges et sa dépendance étroite avec l’exécutif dont il doit respecter les prescriptions écrites. Il faut libérer et émanciper ce juge dont le rôle est fondamental dans la protection des intérêts de la société.
- L’impuissance manifeste du Conseil Constitutionnel à réguler les contentieux lourds et les impasses politiques, situation qui expose le pays à la violence et à l’instabilité. Le règlement du contentieux relatif à l’éligibilité des listes électorales lors des élections législatives de 2022 dans un contexte de controverses politiques et scientifiques, de tensions et de violences, avec des arrestations d’élus et de militants de l’opposition prouvent à satiété les limites des capacités objectives de l’institution à régler les contentieux politiques au Sénégal. Quid du contentieux sur la question du troisième mandat qui se pose dans les mêmes termes qu’en 2011/2012 ?
