Le monde est sous la menace des conflits. Aujourd’hui, presque partout dans les continents, ils font des ravages. Dans cette étude, publiée Crisis Group, et qui est une « version augmentée et éditée d’une conférence donnée au Centre de politique de sécurité de Genève le 6 mai 2025 », son auteur, Richard Gowan, expert de Crisis Group, explore les dilemmes auxquels est confrontée la gestion des conflits de l’ONU et le rôle que les organismes multilatéraux peuvent encore jouer.
Pour commencer, l’expert estime que les temps sont durs pour les institutions internationales formelles. La période de l’après-guerre froide a vu l’expansion rapide des organisations multilatérales dans de nombreux domaines politiques, notamment dans les domaines de la gestion des conflits et du rétablissement de la paix. Il s’agit non seulement de l’ONU, mais aussi d’entités spécialisées, notamment l’Organisation pour l’interdiction des armes chimiques (OIAC), d’organismes régionaux tels que l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et d’innovations juridiques telles que la Cour pénale internationale (CPI). Par essais et erreurs, ce réseau d’institutions a créé un cadre souple pour atténuer et résoudre les conflits, imposant des contraintes sur la façon dont les parties belligérantes se battaient les unes les autres. Aujourd’hui, ce cadre semble grincer.
Richard Gowan se désole qu’à New York et dans d’autres centres d’affaires multilatérales, un sentiment de malaise est généralisé. L’une des raisons est les coupes drastiques de l’administration américaine actuelle dans les budgets des organisations internationales, mais les frustrations sont antérieures au retour du président Donald Trump à la Maison Blanche. La concurrence entre grandes puissances a paralysé l’ONU sur la guerre de la Russie en Ukraine et la campagne israélienne à Gaza, tout en compliquant la diplomatie sur les crises du Soudan au Myanmar. Des tensions géopolitiques similaires façonnent aujourd’hui les débats dans des enceintes telles que l’OIAC, l’OSCE et la CPI. Les efforts de gestion des conflits menés par l’ONU semblent s’enliser dans des cas comme Haïti et le Yémen, où les groupes armés sont difficiles à rassembler dans les pourparlers de paix et où les intérêts extérieurs rendent souvent la diplomatie encore plus difficile. En parallèle, une nouvelle génération de médiateurs et de négociateurs dotés de ressources suffisantes – comme la Turquie et les États arabes du Golfe – est de plus en plus active, bien qu’avec des résultats mitigés.
L’essor et le déclin des institutions formelles
De l’avis de l’expert de Crisis Group, si les années 1990 et 2000 ont été une période de renforcement des institutions dans le domaine de la sécurité internationale, le monde est aujourd’hui dans une phase de ce que les spécialistes des relations internationales Malte Brosig et John Karlsrud appellent la « désinstitutionnalisation », les États « contournant les règles de procédure établies dans les institutions internationales » pour répondre aux conflits. Les organisations multilatérales ne sont pas totalement hors de propos. L’ONU compte toujours 60 000 Casques bleus déployés dans le monde. Mais les gouvernements semblent douter de l’efficacité du système institutionnel de l’après-guerre froide et enclins à chercher des alternatives.
Alors que les diplomates et même de nombreux responsables internationaux acceptent que les institutions de l’après-guerre froide sont en retrait, il y a peu de compte rendu de ce qui est perdu à cause de leur déclin. Il est facile de se plaindre de l’inefficacité de nombreux secrétariats internationaux et de nombreuses initiatives de paix multilatérales qui semblent ne mener nulle part. Mais il est tout aussi facile d’oublier que l’ensemble des outils de gestion des conflits de l’après-guerre froide avait également des forces distinctes, souvent durement acquises. L’ONU et d’autres organisations internationales ont acquis une expertise dans la gestion des processus de paix et, lorsque le chemin vers la résolution des conflits est semé d’embûches, dans la fourniture d’une aide vitale et d’une aide humanitaire à long terme aux civils vulnérables. Des agences spécialisées telles que l’OIAC et l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) se sont imposées comme des arbitres largement, sinon universellement, fiables de l’engagement des États en faveur de la non-prolifération. Les organismes de défense des droits de l’homme et les tribunaux internationaux ont tenté, souvent en vain, d’appliquer le droit international aux conflits, souligne Richard Gowan.
Pour lui, malgré cet héritage institutionnel, la génération actuelle d’artisans de la paix internationale semble de plus en plus encline à aborder les conflits en faisant peu ou pas référence aux mécanismes internationaux établis, souvent parce qu’ils pensent que ceux-ci ne fonctionnent pas ou parce que les institutions impliquées sont tout simplement soumises à une pression politique ou financière trop importante sur lesquelles compter. Mais le résultat est qu’ils ont du mal à faire respecter les accords de paix ou à offrir une aide durable aux personnes vulnérables.
A l’en croire, un bref coup d’œil aux analyses récentes de Crisis Group sur une variété de conflits illustre la réalité du recul des institutions internationales, la montée en puissance des alternatives ad hoc et les difficultés qui en découlent. Dans des guerres comme celles du Soudan et du Myanmar, Crisis Group a suivi la façon dont les envoyés successifs de l’ONU ont été politiquement mis à l’écart, tandis que d’autres organismes ont tenté d’intervenir. Pourtant, ces nouveaux acteurs ont souvent peu à montrer de leurs douleurs. Dans le cas du Soudan – où des responsables africains, des diplomates saoudiens, des émissaires américains et divers représentants d’États européens se sont tous lancés dans le rétablissement de la paix depuis l’effondrement du pays en 2023 – Alan Boswell, de Crisis Group, note qu’« il n’est pas clair quel pays ou quelle institution pourrait combler les divisions externes qui séparent actuellement le Soudan ». Au Myanmar, la Chine a négocié des cessez-le-feu locaux, et l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est continue de tenter de jouer un rôle de médiateur dans la guerre qui a commencé en 2021, mais la diplomatie globale est « moribonde ».
Pour l’expert de Crisis Group, l’ONU pourrait ne pas faire mieux dans les deux cas, même si on le lui demandait. En 2024, l’envoyé de l’ONU au Soudan a tenté de coordonner ses efforts avec d’autres médiateurs, mais n’a pas abouti. Teresa Whitfield, ancienne de Crisis Group, soutient dans un article récent sur l’essor de la médiation « minilatérale » que les groupements ad hoc de médiateurs peuvent « compléter les organisations multilatérales divisées ou dysfonctionnelles ». Mais comme elle l’observe également, ces groupes peuvent être contre-productifs lorsque leurs membres ont des points de vue divergents sur la façon de résoudre un conflit ou y sont impliqués en soutenant des mandataires armés.
Retarder les accords de paix
A en croire Richard Gowan, même lorsque des médiateurs alternatifs parviennent à des accords de paix provisoires, le manque de soutien institutionnel peut constituer un obstacle à leur mise en œuvre. Une avancée clé (et, rétrospectivement, évidente) dans la résolution des conflits de l’après-guerre froide a été la reconnaissance que « les accords de paix ne sont pas auto-exécutoires ». L’une des raisons pour lesquelles des organisations comme l’ONU et l’OSCE se sont développées était précisément de gérer les processus difficiles de suivi des accords, que ce soit par le biais de forces militaires ou civiles. Mais cette leçon risque de se perdre. Crisis Group a, par exemple, salué l’accord de paix conclu le 27 juin entre les États-Unis et le Qatar entre la République démocratique du Congo (RDC) et le Rwanda pour mettre fin aux combats dans l’est de la RDC, un problème que l’ONU a tenté à plusieurs reprises de résoudre sans succès au cours du dernier quart de siècle. Pourtant, comme l’a également noté Crisis Group, le cadre de mise en œuvre de l’accord est mince, répartissant la responsabilité du suivi entre les États-Unis, qui pourraient ne pas rester concentrés, le Qatar et l’Union africaine, qui pourraient manquer de poids institutionnel pour convaincre les parties de respecter leurs engagements. Ironiquement, les garants des accords pourraient finir par se tourner vers l’ONU – qui compte encore 14 000 casques bleus en RDC – pour s’assurer que l’accord est respecté, même si l’organisation n’a pas été impliquée dans sa négociation.
L’auteur estime que lorsqu’il s’agit de déployer des forces pour aider à établir ou à faire respecter la paix, le contournement des mécanismes institutionnels existants peut créer encore plus de maux de tête. Crisis Group a mis en évidence ce problème en détail dans le cas d’Haïti, où l’administration de l’ancien président américain Joe Biden a exhorté le Conseil de sécurité de l’ONU à déployer une force ad hoc dirigée par le Kenya pour faire face à une rupture de l’ordre public en 2023. Dans un premier temps, les responsables américains ont soutenu cette mesure comme une alternative intelligente au déploiement de soldats de la paix de l’ONU, compte tenu de la mauvaise réputation des précédentes missions de casques bleus dans ce pays des Caraïbes. Néanmoins, le processus de mise sur pied de la force improvisée s’est avéré exceptionnellement difficile, car elle n’a pas pu compter sur le soutien administratif, financier ou logistique que l’ONU utilise pour déployer ses opérations. Comme Crisis Group l’avait averti en février, la mission dirigée par le Kenya a fait preuve de courage en s’attaquant aux gangs criminels qui sévit en Haïti, mais elle a été « gravement sous-équipée » et a opéré sous le nuage de déficits financiers non résolus. À la fin de son mandat, l’administration Biden faisait pression sur le Conseil de sécurité pour qu’il envisage une mission de casque bleu pour remplacer le contingent kenyan, bien que les responsables de l’ONU se méfient toujours de cette option et que l’administration Trump ait laissé tomber l’idée pour le moment.
Si Haïti a démontré les limites des opérations de paix ad hoc, les dangers de contourner les institutions humanitaires établies pour acheminer de l’aide sont devenus évidents à Gaza. Depuis les attaques du 7 octobre 2023 contre Israël par le Hamas, le gouvernement israélien cherche à réduire le rôle de l’Office de secours et de travaux des Nations unies (UNRWA) – qu’il accuse de complicité avec le Hamas – dans les territoires palestiniens occupés. Mais le déploiement d’un mécanisme alternatif soutenu par les États-Unis, la Fondation humanitaire pour Gaza, a sombré dans le chaos, les forces israéliennes tirant à plusieurs reprises sur les civils visitant les sites de distribution de nourriture et les tuant. Certains experts de l’aide craignent que les États-Unis ne considèrent la fondation comme un précédent pour remplacer les efforts d’aide de l’ONU ailleurs par des entreprises privées. Même si ceux-ci ne s’avèrent pas aussi chaotiques qu’à Gaza, il est peu probable qu’ils soient en mesure de fournir une assistance aux civils vulnérables à l’échelle que les agences de l’ONU peuvent gérer ou sur de longues périodes.
Un argument en faveur de l’ad hoc ?
D’après Richard Gowan, ce ne sont là que quelques exemples, mais il existe de nombreuses preuves montrant que la poursuite d’initiatives de paix – ou la tentative d’atténuer les conflits – sans le soutien d’institutions formelles régies par des règles crée des complications. Mais cette vérité générale s’accompagne de trois mises en garde importantes. L’une d’entre elles est qu’il existe des circonstances dans lesquelles une approche ad hoc est préférable à une approche institutionnelle. Il peut simplement être plus rapide, ou il peut contourner des problèmes politiques profondément enracinés au sein d’une institution. Crisis Group a, par exemple, accueilli avec prudence les efforts des gouvernements européens pour établir des « coalitions de volontaires » pour relever les défis de sécurité sur le continent, qui aident à contourner les obstacles potentiels posés par la Russie (dans l’OSCE) ou les États-Unis (dans l’OTAN). En cas de crise, les décideurs n’ont pas toujours le luxe de choisir entre des approches ad hoc et institutionnelles – il est parfois nécessaire d’arrêter une guerre sans délai et de régler les détails par la suite.
Selon l’expert de Crisis Group, une deuxième mise en garde est que les parties intéressées – qu’il s’agisse d’artisans de la paix ou des différentes parties à un conflit – ne considèrent pas l’implication des institutions internationales uniquement en termes d’efficacité. Au lieu de cela, leurs préférences sont inévitablement motivées par des considérations politiques. Dans le cas d’Haïti, les responsables américains ont brièvement lancé l’idée que l’Organisation des États américains (OEA) pourrait mener une opération de paix, même si elle n’a pas l’expérience institutionnelle et la base juridique nécessaires pour déployer une mission robuste à Port-au-Prince. Washington semble avoir été motivé par le désir d’éviter de discuter des options de maintien de la paix des casques bleus avec la Chine et la Russie au Conseil de sécurité de l’ONU. Il a également présenté cette option comme un test de la volonté des membres de l’OEA d’être utiles.
Il estime que la troisième mise en garde est que, dans le moment actuel de confusion internationale, de nombreux États et groupes armés voient un avantage politique à réduire le rôle des institutions internationales dans leurs affaires. De nombreuses parties au conflit n’apprécient pas ce qu’elles considèrent comme une intrusion des organisations multilatérales dans leurs affaires. Pour certaines parties au conflit, les institutions formelles constituent tout simplement une contrainte inacceptable à leur liberté d’action ; d’autres considèrent les organismes multilatéraux prétendument impartiaux comme des outils des États-Unis et d’autres grandes puissances.
L’auteur rappelle qu’au Mali, le gouvernement a exigé que l’ONU retire une force de maintien de la paix en 2023, en partie parce qu’il s’opposait à ce que l’ONU rende compte de ses propres opérations anti-insurrectionnelles. Au Moyen-Orient, l’Iran est devenu méfiant à l’égard de l’AIEA – même avant les frappes américaines de la mi-juin sur ses installations nucléaires – parce qu’il pense que les rapports de l’organisation sont biaisés contre lui. Pendant ce temps, dans sa guerre contre le Hamas, Israël a mis un point d’honneur à mettre à l’écart le système de l’ONU, qu’il considère comme fondamentalement préjugé à son encontre. Il a non seulement qualifié l’UNRWA de complice de terrorisme et a ciblé d’autres agences de l’ONU travaillant dans la bande de Gaza, mais a également défié ou ignoré les forces de maintien de la paix de l’ONU à ses frontières alors qu’il vise à établir une domination militaire dans tout son voisinage. Dans de tels cas, le processus de « désinstitutionnalisation » est motivé par les décisions des parties au conflit sur le terrain, plutôt que par des débats au sein des institutions elles-mêmes.
Quel avenir reste-t-il donc aux institutions internationales formelles dans la gestion des crises ? Se demande Richard Gowan. Qui dira : Pour l’instant, le processus de désinstitutionnalisation de la résolution des conflits est loin d’être achevé. Dans de nombreux cas, les pays qui veulent contourner les règles d’une organisation veulent tout de même avoir accès à un soutien multilatéral ou à l’approbation de leurs efforts. Comme l’observe l’étude de Crisis Group sur les coalitions européennes de volontaires, « bien qu’il ne s’agisse pas d’activités de l’OTAN, une grande partie de la discussion a lieu à l’OTAN ». L’ONU reste également un espace où les représentants de différentes régions peuvent partager leurs points de vue sur les questions de sécurité, même si son rôle opérationnel se réduit progressivement. Les organisations formelles qui sont actuellement en difficulté peuvent également conserver le potentiel de jouer un rôle utile à l’avenir. Dans le cas de l’OSCE, qui est proche de la paralysie depuis l’invasion totale de l’Ukraine par la Russie, l’organisme pourrait devenir le dépositaire de nouveaux accords de contrôle des armements avec Moscou, si les deux parties décidaient de limiter leurs renforcements militaires respectifs.
Pour conclure, Richard Gowan dira : Alors que le système international et le rétablissement de la paix internationale sont susceptibles de se fragmenter davantage dans les années à venir, certaines parties du système international de l’après-guerre froide peuvent encore fournir des filets de sécurité utiles aux accords et processus de paix établis ou futurs. Les dirigeants de l’ONU et d’autres institutions formelles devront faire preuve d’esprit d’entreprise pour vendre les avantages de la coopération : ils ne peuvent plus supposer qu’ils seront inclus dans les initiatives de paix comme une évidence. Les diplomates qui rejettent les institutions formelles peuvent avoir de bonnes raisons d’y revenir à l’avenir. Pour reprendre une phrase attribuée à Winston Churchill sur la difficulté de se battre avec des alliés, il n’y a qu’une seule chose pire que de faire la paix avec les institutions internationales – et c’est de faire la paix sans elles.
Awa BA (Avec Crisis Group)
