Le Programme d’Investissements publics (PIP) qui porte sur les prévisions triennales d’investissements de l’État sur une période de trois ans, est établi tous les ans, sur la base d’une programmation triennale glissante pour refléter les évolutions dans les prévisions.
Les orientations du PIP 2023-2025, le quatrième du genre, découlent des perspectives triennales retenues dans le Document de Programmation budgétaire et économique pluriannuel (DPBEP) 2023-2025. Base de discussion avec l’Assemblée nationale à l’occasion du débat d’orientation budgétaire (DOB) tenu en juin 2022, le DPBEP est adossé au PAP II, ajusté et accéléré (PAP 2A) du Plan Sénégal Émergent (PSE), élaboré après la survenue de la pandémie de la COVID-19 pour la période 2021-2023 dans le but de s’attaquer résolument à la relance de l’économie nationale tout en consolidant l’action publique dans sa lutte contre les impacts négatifs induits par la crise sanitaire. Ces orientations sont complétées par celles retenues pour le quinquennat 2019-2024.
Le PIP constitue aussi une synthèse des investissements déclinés dans les Documents de Programmation pluriannuelle des Dépenses (DPPD) des ministères et institutions publiques, assortis des Projets annuels de Performances (PAP), établis à partir des mêmes références et des stratégies sectorielles et annexés au projet de loi de finances de l’année.
Ce 4ème PIP est, comme le précédent, préparé dans un contexte marqué par la persistance de fortes incertitudes liées : (i) aux effets négatifs résultant de la pandémie de la Covid-19 comme le relèvement du niveau d’endettement des États, les dommages sur les finances publiques et sur les progrès acquis les dernières décennies dans l’atteinte des objectifs de développement ; (ii) aux conséquences du conflit russo-ukrainien survenu au moment où, après de lourds efforts financiers, la reprise de l’activité économique amorcée en 2021 dans toutes les régions du monde, devait se poursuivre en 2022.
Les conséquences de ce conflit (instabilité géopolitique, renchérissement important du coût des produits alimentaires de grande consommation et énergétiques, impact sur le pouvoir d’achat des ménages et les finances publiques, etc.) ont aggravé la situation de l’économie mondiale qui devrait connaître un net ralentissement en 2022.
Depuis 2020, un volume de ressources financières sans précédent a été mobilisé, avec l’implication significative des Banques centrales et des grandes institutions financières internationales en termes d’acceptation des assouplissements des règles de gestion des finances publiques et de ressources financières en appoint aux efforts internes des États. Ces importants efforts financiers ont cependant entrainé un creusement de l’endettement des pays; endettement, également favorisé par les politiques accommodantes et les reports d’échéances qui étaient estimés au plus fort de la pandémie, en 2021, à 12,7 milliards de dollars au titre de l’initiative de suspension du service de la dette G20.
Pourtant, la situation impose que les efforts soient maintenus, y compris dans le cadre multilatéral afin de renforcer la résilience des pays, de promouvoir la création d’emplois, de lutter contre l’inflation qui prend de l’ampleur et de combattre la perte de pouvoir d’achat des ménages ainsi que l’exacerbation des inégalités sociales et de la pauvreté. Bien que complexes, les arbitrages nécessaires à la réalisation des bons équilibres permettant une allocation optimale des ressources, deviennent incontournables.
Dans un contexte aussi difficile, le Sénégal a, jusqu’ici, obtenu de bons résultats illustrés par des taux de croissance supérieurs aux moyennes mondiale et subsaharienne et espère, avec un taux de croissance projeté à 10,1% en 2023, retrouver rapidement la dynamique de progrès qui était la sienne avant la Covid-19. Cependant, même avec des perspectives à moyen terme considérées comme favorables, le pays se doit de continuer de s’assurer les moyens de faire face à travers :
Le coût global du portefeuille de projets, évalué à 24 489 milliards FCFA, s’est accru de 4 441 milliards FCFA par rapport au précédent PIP. Un montant de 7 010 milliards FCFA devrait être exécuté à fin décembre 2022, soit 28,6%, tandis qu’un montant de 8 716 milliards FCFA, soit 35,6% du total, sera programmé sur la période triennale 2023-2025. Après 2025, il restera à programmer un montant de 8 763 milliards FCFA, auquel s’ajoutera le financement des nouveaux projets et programmes d’investissement qui arriveront à maturité.
Le financement total programmé sur les trois années du présent PIP se chiffre à 8 716, 136 milliards FCFA dont les 18,2% (1 588,213 milliards FCFA) représentent les crédits de paiement inscrits dans le projet de loi de finances pour l’année 2023. Il est, par rapport au PIP 2022-2024, en hausse de 22,15% qui bénéficiera le plus aux secteurs liés à l’axe 1 du PSE.
Les développements qui suivent visent à : (i) dresser le contexte actuel ; (ii) donner un aperçu, par secteur et sous-secteur, sur les réalisations enregistrées ces dernières années ; (iii) rappeler les priorités retenues pour la période triennale 2023-2025 ; (iv) présenter les caractéristiques du PIP à travers une analyse de la programmation des ressources et de leur provenance. Bien évidemment, compte tenu des incertitudes qui caractérisent encore le comportement imprévisible de l’environnement économique international et intérieur, le point est fait sur les risques et fragilités susceptibles d’entraver l’action publique.
CONTEXTE D’ELABORATION DU PROGRAMME D’INVESTISSEMENTS PUBLICS (PIP) 2023-2025
Le contexte actuel, national comme international ayant été très largement décrit, notamment, dans le Document de Programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP 20232025), le projet de loi de finances pour l’année 2023 et le Rapport économique et financier qui l’accompagne, une brève présentation de la situation et quelques constats de situation ont été retenus.
La pandémie de la Covid-19 continue, en 2022, de faire peser son impact négatif dans le monde entier car, malgré la levée des dispositifs de lutte dans la quasi-totalité des pays du monde suite au nombre de cas actuellement enregistrés, devenus négligeables, les développements actuels en Chine amènent dans ce pays des restrictions qui ne sont pas sans conséquence sur l’activité économique mondiale. Celle-ci portait les séquelles de 2020 et 2021, certes moins traumatisantes qu’annoncées, mais qui se sont nettement aggravées depuis février 2022 avec la crise russo-ukrainienne. Les fragilités et incertitudes notées auparavant s’en trouvent renforcées et appellent des solutions nouvelles dont une part importante réside dans le multilatéralisme. Or, celui-ci, fragilisé par les intérêts divergents des États, peine à résoudre les tensions géostratégiques ou propose des solutions inopérantes pour le financement du développement en dépit des déclarations fortes sur la dette publique, les échanges et le changement climatique pour une prise en charge correcte par des mesures viables et durables.
Certes, l’Afrique, en particulier, n’a pas connu les désastres sanitaires et économiques qu’on lui prédisait mais les analyses, tout en reconnaissant au continent son potentiel basé sur ses ressources naturelles et humaines, penchent pour une reprise plus lente que dans les autres régions du monde. Les gaps de financement pour l’atteinte des cibles des Objectifs de Développement durable (ODD) qui se sont creusés avec la pandémie qui a annihilé des années de progrès, requièrent des niveaux de financement que la question de la soutenabilité de la dette met hors de portée sans la manifestation de la solidarité internationale. En 2021, les besoins de financement des pays pauvres pour la relance de leurs économies étaient estimés à plus de 250 milliards de dollars. Depuis, la guerre russo-ukrainienne est intervenue et le dollar s’est apprécié.
Comme noté dans le PIP 2022-2024 le défi de la mobilisation des ressources reste énorme si on considère le fardeau de la dette, les combats contre la pauvreté et les inégalités, ledéveloppement et la valorisation du capital humain, les effets du changement climatique, les exigences immédiates comme l’emploi des jeunes ou la sauvegarde du pouvoir d’achat des ménages. Tout étant prioritaire, les choix budgétaires deviennent, dès lors, plus complexes et ardus.
Au plan international, considérant les grands défis résultant du conflit russo-ukrainien, l’amplification de la crise du coût de la vie, le ralentissement de l’économie Chinoise, l’endettement ainsi que les effets manifestes, récurrents et généralisés du changement climatique, les dernières estimations ajustées du Fonds monétaire international (FMI) en octobre 2022 tablent sur un net ralentissement de l’économie mondiale en 2022. Le taux de croissance moyen serait de 3,2% après les 6% de 2021 qui confirmaient une bonne reprise de l’activité économique post COVID-19. Le ralentissement quasi-généralisé devrait se poursuivre en 2023 avec un taux de 2,7% qui pourrait néanmoins se dégrader si les hypothèses pessimistes devaient se réaliser avec la persistance des crises.
Le ralentissement le plus marqué devrait intervenir dans la zone euro, qui continuera d’être ébranlée par la crise énergétique liée à la guerre russo-ukrainienne. Bien que concernés par le ralentissement, à cause surtout de la Russie qui entrerait en récession, l’ensemble des « pays émergents et pays en développement » devrait mieux résister avec des taux de croissance passant de 6,6% en 2021 à 3,7% en 2022 et en 2023.
Seuls les pays en développement à faible revenu devraient, selon ces projections, échapper à cette tendance prédite avec des taux respectifs de 4,1%, 4,8% et 4,9% en 2021, 2022 et 2023. L’Afrique subsaharienne, censée posséder l’un des rythmes de reprise les plus lents selon les premières estimations pour 2021, devrait en fin de compte enregistrer un taux de 4,7% en 2021, de 3,6% en 2022 et 3,7% en 2023.
L’inflation mondiale, plus étendue, devrait culminer à 9,5 % en 2022 avant de redescendre à 4,1 % d’ici à 2024. Elle va aussi concerner d’autres secteurs, au-delà des denrées alimentaires et de l’énergie. L’intensification des pressions sur les prix resterait la menace la plus immédiate qui pèse et continuera de peser sur la prospérité actuelle et future, car elle comprime les revenus réels et fragilise la stabilité macroéconomique.
Le Sénégal, en ce qui le concerne avait pu éviter la récession qui a frappé la plupart des pays en 2020 grâce notamment à une bonne tenue du secteur agricole. Le taux de croissance de 1,3% obtenu cette année-là serait suivi par un taux de 6,1% en 2021 (supérieur au 5% auparavant projeté) qui annonçait une reprise vigoureuse. Pour 2022, le ralentissement généralisé se vérifierait au Sénégal avec un taux de 4,8%. Toutefois, grâce à la production de gaz et de pétrole, notamment, les prévisions actuelles ressortiraient à 10,1% en 2023 tandis que le taux de 2024 serait du même ordre, laissant penser à des perspectives plus favorables.
S’agissant de l’endettement, qui repose sur la Stratégie de gestion de la dette à moyen terme (SDMT), il a évolué pour répondre aux besoins de financement liés aux objectifs de développement du pays et, plus récemment, pour permettre de faire face efficacement à la pandémie de la Covid-19 et de garantir les conditions d’une reprise économique durable et soutenue. Il est attendu qu’il soit davantage maitrisé dans les prochaines années à la faveur d’une part, des performances projetées sur le recouvrement des recettes fiscales (SRMT, plan YAATAL, etc.) combinées à la rationalisation des dépenses publiques et, d’autre part, de l’exploitation des potentialités gazières et pétrolières pour des ressources additionnelles escomptées substantielles.
L’année 2022 a aussi connu des inondations qui, bien que moins étendues et dévastatrices qu’en 2020 et 2021, ont néanmoins nécessité le déclenchement du Plan national d’Organisation des Secours (ORSEC) et la mobilisation de ressources importantes qui se sont ajoutées à celles, de plus grande ampleur, destinées à l’emploi des jeunes et à la sauvegarde du pouvoir d’achat des ménages, devenus dans la plupart des pays, de grandes priorités.
La situation sécuritaire et géopolitique de la sous-région s’est améliorée par rapport à 2021 mais nécessite toujours une attention particulière. La paix, la sécurité et la stabilité, indispensables au processus de développement économique et social, ont un prix élevé.
Le contexte, c’est également en balance, la prise en compte des atouts dont disposent les pays. A ce titre, le Sénégal devrait encore pouvoir tirer profit du stock d’engagements financiers acquis auprès des Partenaires techniques et financiers (PTF) dans le cadre du PSE. Le Sénégal compte également, plus que par le passé, sur ses ressources financières internes en s’appuyant sur ses propres ressorts, parmi lesquels : (i) la Stratégie des Recettes à Moyen Terme (SRMT) qui vise à consolider la résilience des finances publiques et à favoriser l’augmentation des recettes fiscales; (ii) la Stratégie de Gestion de la Dette à Moyen terme (SDMT) ; (iii) la rationalisation des dépenses d’investissements publics pour plus d’efficacité et d’efficience ; (v) l’exploitation du pétrole et du gaz à partir de 2023 ; (vi) un environnement des affaires plus attractif et propice au développement du secteur privé.
Au titre de ce dernier point, plusieurs réformes ont été menées ou engagées pour créer les conditions favorables aux apports du secteur privé dont l’État attend beaucoup. On peut citer à cet égard l’adoption de la loi n°2021-23 du 2 mars 2021 relative aux contrats de partenariat public privé (PPP), de même que la prise en compte des PPP dans le code des marchés publics, une innovation majeure.
On pourrait ajouter les efforts consacrés aux secteurs porteurs comme l’agriculture, qui ont permis de bons résultats en 2020 pour tirer la croissance pendant que le monde était confronté à une récession généralisée. Les efforts consentis par l’État avec le financement de la campagne agricole à hauteur de 70 milliards FCFA combinés à la bonne pluviométrie enregistrée cette année augurent des résultats positifs.
Le Rapport économique et financier annexé au projet de loi de finances pour l’année 2023, décrit, de façon détaillée, la situation et les perspectives économiques.
POINT SUR LES REALISATIONS DANS LE CADRE DE LA MISE EN ŒUVRE DU PIP 2022-2024
Malgré la survenue de la Covid-19 et ses effets indésirables qui constituent de véritables freins à la marche vers le progrès, le Sénégal a pu tirer son épingle du jeu grâce au plan de résilience mis en place, mais aussi grâce aux initiatives prises pour soutenir l’économie tout en assurant un niveau d’investissement proche des objectifs retenus dans le cadre du PSE. Même si le démarrage de projets d’envergure, notamment dans le domaine des infrastructures, avait été retardé un moment, une bonne cadence a été maintenue dans les réalisations, sans compter celles obtenues grâce au concours du secteur privé.
Si les réalisations concernent l’ensemble des axes du PSE ainsi que tous les secteurs d’activités et objectifs de développement durable, il est proposé, dans le cadre de cet aperçu, d’insister sur la préservation et la valorisation du capital humain ; l’emploi ; le secteur agricole ; les infrastructures ; les programmes d’envergure qui jouent un rôle important dans la réduction des déséquilibres et inégalités sociaux et territoriaux.
LES PRIORITES RETENUES POUR LES INVESTISSEMENTS PUBLICS POUR LA PERIODE 2023-2025
Malgré le ralentissement notable de l’activité économique intervenu depuis 2020 et celui attendu pour 2022, le Sénégal présente, au plan économique et sanitaire, l’un des meilleurs bilans enregistrés et des perspectives à moyen terme parmi les plus favorables, comparé à la situation de la région subsaharienne et même des autres zones géographiques, donnant ainsi un crédit aux choix retenus, basés sur le PSE et ses plans d’action depuis leur instauration.
Au plan économique, le Sénégal qui fait partie des rares pays ayant échappé à la grande récession de 2020 (1,3% de croissance, là où la moyenne mondiale et celle des autres régions du monde s’établissaient entre -0,8% et -7%), devrait connaître des taux de croissance avoisinant ou dépassant ceux des pays crédités d’une reprise plus solide. Les perspectives de croissance, avec une prévision de 10,1% en 2023 à la faveur de l’exploitation du gaz et du pétrole, s’annoncent aussi des plus intéressantes dans le monde.
Toutefois, à l’instar du reste du monde, le Sénégal subit les conséquences du conflit russo-ukrainien avec notamment la forte hausse des prix des produits pétroliers et gaziers et des denrées alimentaires, la dégradation du pouvoir d’achat, particulièrement celui des couches les moins aisées, sans compter l’instabilité géopolitique engendrée, cumulée à celle existante dans la sous-région. Également, comme partout ailleurs, les budgets des Etats ont été très sollicités dans la gestion d’urgences onéreuses qui ne devait pas, pour autant, empêcher la poursuite des investissements publics donnés comme essentiels pour faciliter la reprise de l’activité économique.
Les orientations et priorités déclinées dans le PSE qui ont été adaptées dès la survenue de la pandémie liée à la Covid-19 à travers le PAP2A ont été pour beaucoup dans les résultats appréciables du Sénégal, malgré les entraves. La pertinence et la justesse des options, que traduisent les résultats, impliquent une continuité dans les priorités. Les enjeux portent surtout sur une conduite toujours plus efficace des interventions et une bonne gestion de l’endettement du pays afin que les assouplissements de la politique budgétaire et les importantes contributions financières n’assombrissent pas les perspectives à plus long terme.
Ainsi, comme les précédents PIP, celui-ci visera à retrouver la dynamique qui a été à la base des résultats significatifs obtenus avec le PAP 1 (2014-2018), pour de grandes performances à la hauteur des ambitions, pour un développement économique et social inclusif.
Pour ce faire, les secteurs prioritaires vecteurs d’une croissance durable, identifiés dans le PAP2, se voient confirmés de même que l’emploi, singulièrement celui des jeunes, élevé en une priorité spécifique. A ce titre, un accent particulier sera mis sur l’éducation et la formation professionnelle, axes de progrès pour promouvoir davantage l’employabilité des jeunes. Par ailleurs, la réduction des inégalités sociales et territoriales, à laquelle devront contribuer les grands programmes et la territorialisation des politiques publiques, continuera d’être une priorité.
Les sous-secteurs prioritaires demeurent :
Ces priorités sont aussi déclinées en cinq (5) initiatives majeures pour le quinquennat présidentiel 2019 – 2024 : le PSE Jeunesse ; le PSE Economie sociale et solidaire pour compléter les services financiers offerts par la Délégation générale à l’Entreprenariat rapide (DER), le Fonds de Garantie des Investissements prioritaires (FONGIP) et les différents fonds de la microfinance, par un nouveau package de services non-financiers incluant la formation et l’encadrement des bénéficiaires ; le PSE Société numérique inclusive ; le PSE Vert ou
reforestation durable du territoire national et le PSE Cap sur l’industrialisation.
Elles sont également prises en charge par les importants programmes structurants et à ses résultats que sont le Programme d’Urgence de Développement Communautaire (PUDC), le Programme de Modernisation des Villes (PROMOVILLES) et le Programme d’Urgence de Modernisation des Axes frontaliers (PUMA), auxquels s’ajoutele programme « zéro bidonville » avec sa sous-composante « construction de 100.000 logements sociaux », convenables et accessibles qui concerne toutes les communes du pays. Ces programmes, encore renforcés, jouent un rôle déterminant dans la correction des déséquilibres sociaux et territoriaux.
La réussite des interventions dépendra toujours, en grande partie, des réformes devant accompagner la dynamique de changement en cours. Il en est ainsi des réformes budgétaires et financières portées par la LOLF et dont le processus de mise en œuvre est aujourd’hui bien internalisé, la modernisation de la gestion des ressources humaines et la simplification des procédures et des formalités administratives. La poursuite des réformes tendant à rendre plus favorable l’environnement des affaires pour, entre autres objectifs, accroître la contribution du secteur privé, fera l’objet d’un suivi après les avancées de 2021.
Les allocations de ressources, assises sur les priorités, sont présentées dans les parties qui suivent et qui portent sur la répartition des financements par axe stratégique du PSE, secteur, ODD.
LES PRINCIPALES CARACTERISTIQUES DU PROGRAMME D’INVESTISSEMENTS PUBLICS 2023 -2025
La situation économique et sociale actuelle requiert la poursuite des efforts entrepris depuis l’apparition de la COVID-19 dans le domaine des investissements, notamment publics. Le contexte est toutefois plus chargé en défis sociaux à relever immédiatement (hausse des prix, effondrement du pouvoir d’achat des ménages, inégalités etc…) alors qu’ils sont complexes, parfois liés les uns aux autres et nécessitent beaucoup de ressources. Dans le cas du Sénégal, les engagements, à impact financier élevé, signés avec les syndicats sont également à considérer ainsi que les inondations, récurrentes ces dernières années.
Dans le même temps, les pays doivent assurer les conditions d’une relance durable et prendre la pleine mesure du piège de la dette, pendant que les égoïsmes empêchent actuellement de véritables avancées sur cette question et augmentent les écarts, déjà grands, qui séparent les pays nantis des pays pauvres dans l’accès au financement.
Le Sénégal a pu, depuis le début de la pandémie, capitaliser des réussites qui résultent en partie du bon ciblage des priorités, facilité par les orientations du PSE qui misent non seulement sur une solide croissance de l’activité économique à partir d’un cadre macroéconomique favorable mais aussi sur la promotion du capital humain et une résorption des inégalités. Et dans le même sillage, il s’agit de garder une certaine continuité dans les priorités et la programmation des investissements en apportant néanmoins les adaptations que la conjoncture impose et qui amène à privilégier quelques secteurs ou actions.
Cette programmation triennale, visera donc à conforter les acquis des dernières années en valorisant davantage la capacité de mobilisation des ressources, surtout internes, mais également en prenant en compte l’exploitation des ressources pétrolières et gazières dès 2023 mais dont les effets se feront mieux sentir à partir de 2024. La programmation des ressources extérieures continue d’être basée sur des financements déjà acquis pour l’essentiel ou en négociation avancée pour une faible part. Par ailleurs, dans l’esprit de la LOLF, les prévisions sont libellées en crédits de paiements qui sont adossés à des engagements juridiques dans leur quasi-totalité. Cet état de fait se justifie par l’importance des engagements pris par nos partenaires lors de la deuxième rencontre du Groupe de Paris sur le financement du PAP 2 (2019-2023) en décembre 2018 ; engagements bien supérieurs aux attentes d’alors et qui se sont traduits, pour la plupart, par des accords ou conventions de financement. Cela signifie que le Sénégal n’a pas un problème de financement de son programme de développement, ce qui tient à sa crédibilité.
La question du financement extérieur, dans le contexte mondial actuel, renvoie à la problématique de la dette souveraine. Seulement, le financement du programme d’investissements ne devrait pas avoir, actuellement, trop impact sur l’endettement du Sénégal.
