On ne peut pas parler de grandes puissances économiques en Afrique, sans évoquer le Royaume du Maroc. L’économie marocaine est l’une des plus importantes d’Afrique en général et du Nord en particulier, avec un PIB de plus de EUR 125 milliards en 2022, selon Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) qui a produit un rapport sur l’investissement public au Maroc. Le document intitulé « L’investissement public au Maroc : Un levier stratégique pour le développement durable du pays » entre dans le cadre de l’examen de l’OCDE sur la gouvernance publique et présente une évaluation du système de l’investissement public au Maroc et souligne les forces et les faiblesses du système actuel. Il propose également des recommandations sur mesure. Par ailleurs, l’OCE souligne que compte tenu de l’importance du processus de la réforme du système d’investissements public, ce rapport propose une approche intégrée de la réforme de l’investissement public qui prend en compte les trois phases du cycle des politiques : la planification de la réforme, son implémentation et sa pérennité.
On ne peut pas parler de grandes puissances économiques en Afrique, sans évoquer le Royaume du Maroc. L’économie marocaine est l’une des plus importantes d’Afrique en général et du Nord en particulier, avec un PIB de plus de EUR 125 milliards en 2022, selon Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) qui a produit un rapport sur l’investissement public au Maroc. Le document intitulé « L’investissement public au Maroc : Un levier stratégique pour le développement durable du pays » entre dans le cadre de l’examen de l’OCDE sur la gouvernance publique et présente une évaluation du système de l’investissement public au Maroc et souligne les forces et les faiblesses du système actuel. Il propose également des recommandations sur mesure. Par ailleurs, l’OCE souligne que compte tenu de l’importance du processus de la réforme du système d’investissements public, ce rapport propose une approche intégrée de la réforme de l’investissement public qui prend en compte les trois phases du cycle des politiques : la planification de la réforme, son implémentation et sa pérennité.
Le rapport de l’OCDE rappelle que les investissements publics constituent un pilier du développement socio-économique des pays. Au Maroc, l’investissement public constitue une priorité des pouvoirs publics, vu son rôle primordial dans le développement socio-économique du pays, notamment comme levier de l’investissement privé et outil de mise à niveau sociale, de réduction des disparités régionales à travers la réalisation de grands chantiers d’infrastructure, et de réalisation des objectifs de développement durable. Ces efforts d’investissement se voient notamment à travers la nette augmentation de l’enveloppe budgétaire allouée à l’investissement public au cours des dernières années, passant de EUR 17.7 milliards 2018 à EUR 27 milliards en 2023, représentant ainsi 20.8% du PIB.
Cependant, malgré un investissement public de plus en plus important, des évaluations soulignent un écart d’efficience et d’efficacité de l’investissement en termes d’accès et de perception des infrastructures publiques, et un niveau d’accès aux infrastructures publiques inferieur à des pays comparables. En outre, le système de gestion des investissements publics fait également face à plusieurs problématiques, y compris le manque de cadre unifié dans ce domaine,
Conscient de la nécessité d’améliorer la performance des projets d’investissement le Maroc a entamé en 2017 un projet de réforme du système d’investissements publics qui s’appuie sur trois piliers principaux :
- i) la consolidation du cadre réglementaire de l’investissement public, ii) la mise en place d’outils dédiés et, iii) le renforcement des capacités des différents acteurs.
Dans ce contexte, le Royaume du Maroc a sollicité l’appui de l’OCDE afin de l’accompagner dans la réforme de son système d’investissement public. Ce rapport présente donc une évaluation du système de l’investissement public au Maroc, souligne les forces et les faiblesses du système actuel, et propose des recommandations sur mesure pour répondre aux défis identifiés. Par ailleurs, compte tenu de l’importance du processus de réforme du système d’investissements publics, ce rapport propose également au Maroc une approche intégrée pour sa mise en œuvre, qui prend en compte les défis potentiels, et détaille les éléments à prendre en compte pour répondre à ces défis et pérenniser son succès.
A propos de l’investissement public au Maroc
Selon le rapport de l’OCDE, les investissements publics jouent un rôle essentiel dans la réalisation d’un large éventail d’objectifs politiques, tels que la croissance économique, l’augmentation de la connectivité et de la productivité, la réduction des inégalités sociales, l’accès généralisé à l’éducation, à l’eau et aux services de santé, la promotion de la transition verte, l’augmentation de la résilience des communautés face au changement climatique, etc. Pourtant, la mise en œuvre d’investissements publics de qualité qui produisent les résultats et les avantages escomptés n’est pas une tâche facile. Il faut pour cela mettre en place un système de gestion des investissements publics qui comprenne tous les outils clés et fournisse aux acteurs les orientations nécessaires pour utiliser les ressources publiques de la manière la plus efficace possible.
Il existe à travers le monde de nombreux exemples de projets d’infrastructure qui n’ont pas tenu leurs promesses initiales, avec un rendement social faible ou négatif. De nombreux investissements publics ont souffert de plusieurs problèmes et défis tels qu’une conception et une évaluation médiocres, une mauvaise sélection des projets, des dépassements de coûts et/ou des retards importants dans la mise en œuvre, de la recherche endémique de rentes et de la corruption, d’un manque de financement pour l’achèvement des travaux et d’une abondance des projets. Même une infrastructure publique en parfait état peut se détériorer rapidement lorsque l’entretien est inadéquat, ce qui reflète souvent un manque de financement et d’attention politique.
Les pertes, le gaspillage et l’inefficacité des investissements publics sont souvent systémiques. Selon les estimations les plus récentes présentées par le Fonds Monétaire International (FMI), les pays perdent en moyenne plus d’un tiers des fonds consacrés à la création et à l’entretien des infrastructures en raison d’inefficacités tout au long du processus d’investissement public. C’est pourquoi le renforcement du système de gestion des investissements publics (SGIP) devrait être une priorité essentielle si les pays veulent assurer des investissements publics de qualité qui atteignent les objectifs souhaités. L’analyse menée par le FMI suggère également qu’un pays avec une performance moyenne en matière d’efficience et d’efficacité des investissements pourrait combler plus de la moitié du déficit d’efficacité s’il adoptait les meilleures pratiques en matière de gestion des investissements publics.
Au Maroc, l’investissement public constitue une priorité des pouvoirs publics, vu son rôle primordial dans le développement socio-économique du pays. En effet, le Maroc a déployé ces dernières années de grands efforts en matière d’investissements publics comme levier de l’investissement privé et outil de mise à niveau sociale, de réduction des disparités sociales et spatiales et de désenclavement des zones d’accès difficiles à travers la réalisation de grands chantiers d’infrastructure à l’instar des ports, des autoroutes et des lignes ferroviaires, ainsi que la mise en œuvre des différentes stratégies sectorielles et programmes de développements urbains intégrés.
La part de l’investissement public au sens large, devrait atteindre un niveau historiquement élevé de 20,8% du PIB en 2023 contre 16.9% en 2019. La part de l’investissement public a sensiblement diminué à 6,7% du PIB en 2020, due à la crise sanitaire liée au COVID-19. Les prévisions pour 2023 indiquent que l’investissement public devrait s’intensifier, avec une enveloppe budgétaire allouée à l’investissement public atteignant près de MAD 300 milliards (Dirhams Marocains) ou environ EUR 27 milliards. La priorité ainsi accordée à l’investissement public s’est concrétisée par une augmentation soutenable des enveloppes budgétaires qui lui sont dédiées au cours de ces dernières années, passant de MAD 195 milliards en 2018 soit environ EUR 17.7 milliards à MAD 300 milliards en 2023 ou environ EUR 27 milliards, soit une augmentation de près de 52 %. Dans le même sillage, l’année 2023 a été marquée par le déploiement du Fonds Mohammed VI pour l’investissement qui est un fonds d’investissement stratégique, créé dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie de l’État en matière de promotion de l’investissement et de relèvement des capacités de l’économie nationale, doté d’une enveloppe de MAD 45 milliards, ou environ EUR 4 milliards.
Cependant, malgré un investissement public de plus en plus important, des évaluations menées par des partenaires internationaux soulignent un écart d’efficience et d’efficacité de l’investissement en termes d’accès et de perception des infrastructures publiques, et un niveau d’accès aux infrastructures publiques inferieur à des pays comparables. De plus, l’indicateur du ratio incrémental capital-production ICOR (incremental capital-output ratio) du Maroc est l’un des plus élevés au monde, avec un niveau moyen de 8,1 durant les années 2000, et proche de 10 dans les années 2010, contre une moyenne de moins de 3 dans les années 1990. L’ICOR représente la variation du ratio investissement/PIB, et sa détérioration pour le cas du Maroc reflète une baisse de la qualité des investissements publics au cours du temps.
Bien que la perception de la qualité des infrastructures soit en hausse, il subsiste un retard en matière d’accès aux soins de santé et à l’eau potable. L’écart d’efficience en 2017 avec les pays les plus performants s’élevait à 15% inférieur à la moyenne des pays émergents.
En deçà des constats des différents partenaires internationaux, plusieurs problématiques générales ont été identifiées par les parties prenantes elles-mêmes concernant la gouvernance des investissements publics, et notamment le manque de cohérence et de coordination entre les acteurs concernés par les investissements publics, le manque de capacité de certains porteurs de projets d’exécuter leurs dépenses d’investissement, des lacunes de compétences des acteurs impliqués dans le processus de gestion des investissements publics, une multiplicité des intervenants dans la gestion des investissements publics, une complexité des procédures liées aux marchés publics, et un besoin de systèmes d’information adaptés pour la préparation et le suivi des investissements publics.
Afin de pallier ces insuffisances, le Maroc a entamé dès 2017 un projet de réforme du système d’investissements publics qui vise à assurer une meilleure performance des projets d’investissement présentés au financement public et d’améliorer leurs impacts sur les conditions de vie des citoyens. La réforme comporte trois piliers principaux : i) la consolidation du cadre réglementaire de l’investissement public, ii) la mise en place d’outils dédiés et, iii) le renforcement des capacités des différents acteurs. Parmi ces outils, le Maroc a prévu la mise en place d’un système d’information intégré de gestion de projets d’investissement publics (SIGIP) permettant d’avoir une vision actualisée et complète sur tout le cycle de vie des projets d’investissement publics.
Cependant, différents changements de contexte au cours de ces cinq dernières années, notamment avec l’adoption du Nouveau Modèle de Développement (NMD), la création de nouvelles institutions (telles que le Fonds Mohamed VI, l’Agence Nationale de Gestion Stratégique des Participations de l’État et de Suivi des Performances des Établissements et Entreprises et le ministère de l’Investissement, de la Convergence et de l’Évaluation des Politiques Publiques), ainsi que la crise mondiale du COVID-19 ont remanié les priorités de cette réforme, ce qui nécessite une évaluation approfondie de son cadre, afin de permettre au Royaume du Maroc de mener une réforme efficace à la lumière de ces changements de contexte. Il est important de noter que l’OCDE a accompagné le Maroc en 2017 pour l’amélioration de la gouvernance de l’investissement dans le cadre de la régionalisation avancée (OCDE, 2018) mais s’est concentré sur la coordination de l’investissement public entre les différents niveaux de gouvernement et les différentes politiques.
Dans ce contexte, le Royaume du Maroc a sollicité l’assistance de l’OCDE afin de l’accompagner dans la réforme de son système d’investissement public et à renforcer les capacités des différents acteurs en la matière pour une croissance socio-économique durable. Cette réforme est particulièrement importante compte tenu du récent séisme meurtrier qui a frappé le Maroc en septembre 2023 et qui a mis en lumière l’importance cruciale de l’investissement public dans la reconstruction des zones touchées et de ses infrastructures.
Évaluation du système actuel d’investissement public du Maroc
L’OCDE a d’abord évoqué l’importance d’une vision stratégique à long terme pour une meilleure efficience de l’investissement public. Et c’est pour dire qu’une vision stratégique à long terme pour les investissements publics est nécessaire, notamment en ce qui concerne l’investissement dans les infrastructures, car l’implémentation et l’exploitation des projets d’investissement public et particulièrement d’infrastructure demande en général une planification sur plusieurs années. La Recommandation du Conseil de l’OCDE sur la gouvernance des infrastructures (OECD, 2017) encourage ainsi le développement d’une vision stratégique à long terme qui porte sur différents éléments.
Cette section aborde le cadre institutionnel et réglementaire régissant un système de gestion des investissements publics, y compris du périmètre d’un tel système, de la nécessité de développer une stratégie pour les investissements publics et d’une meilleure coordination entre les stratégies sectorielles.
Parlant d’un besoin de cadre institutionnel et réglementaire régissant les investissements publics, le rapport souligne que la Recommandation de l’OCDE sur la Gouvernance des Infrastructure appelle à définir une vision stratégique à long terme en matière d’infrastructures qui « établisse un cadre institutionnel applicable aux infrastructures transparent, cohérent, fiable et légitime et permettant une reddition de comptes, au sein duquel les institutions concernées se voient doter de mandats clairs et cohérents, de pouvoirs de décision étendus, de capacités et de compétences adaptées et de ressources financières suffisantes » (OCDE, 2020).
Au sein des pays de l’OCDE, les catégories d’institutions qui existent pour planifier, financer et fournir des infrastructures sont nombreuses. Néanmoins, il existe des structures organisationnelles similaires dans un certain nombre de pays. Dans près de 50% des pays membres de l’OCDE, un ministère de l’infrastructure ou équivalent qui s’occupe des infrastructures dans tous les secteurs et/ou joue un rôle de coordination dans la politique d’infrastructure (OECD, 2023). Au Chili, la Division de l’évaluation sociale des investissements (DESI), qui relève du sous-secrétariat à l’évaluation sociale au sein du Ministère du Développement Social, est responsable de l’élaboration des normes, instructions et procédures pour la préparation et l’évaluation des projets d’investissements publics. Cette division est également chargée de la formation des agents publics sur différents sujets liés à la préparation et l’exécution des investissements publics. Par ailleurs, la DESI a également la charge de l’administration de la banque intégrée de projets (BIP) où tous les projets qui bénéficient du budget de l’État sont répertoriés. De plus, le Ministère des Finances chilien a en charge la supervision de la planification et l’exécution budgétaire.
Dans 34% des pays membres de l’OCDE, chaque ministère est chargé de superviser les infrastructures sur une base sectorielle et enfin, 16% des pays de l’OCDE s’appuient sur leur ministère des finances ou équivalent, en particulier sur une unité ou une institution chargée des infrastructures ou des investissements en capital, pour coordonner la politique d’infrastructure dans les différents secteurs.
Dans le modèle où le ministère des finances conduit la politique d’investissements publics ou d’infrastructures, les ministères travaillent généralement sur des secteurs spécifiques, tandis qu’une unité ou une agence d’investissement au sein du ministère des finances fournit des orientations centrales, soutient souvent le processus de planification à long terme des infrastructures et décide des critères généraux pour la sélection et la priorisation des projets d’infrastructure (OECD, 2023). Par exemple, en Irlande, le Département des Dépenses Publiques, de la Mise en Œuvre du PND et de la Réforme (DDPR) est l’entité en charge du système d’investissements publics et s’assure de l’application du Code des Dépenses Publiques (Public Spending Code). En effet, en plus de son rôle dans le processus budgétaire, le DDPR est chargé de collecter les informations sur l’état d’avancement des projets d’investissements et conduit des revues techniques (assurance qualité) des rapports d’évaluation stratégique (qui expliquent la justification du projet, les objectifs et problèmes rencontrés, etc.) et des rapports de rentabilisation (Business case) pour les projets dont le montant est supérieur à EUR 100 millions. Par ailleurs, chaque secteur doit se rapprocher de DDPR pour s’assurer que les guides sectoriels élaborés sont conformes au Code des dépenses publiques.
Au Maroc, il n’existe pas de cadre réglementaire ni institutionnel régissant le système de gestion des investissements publics (SGIP). La passation et l’exécution des projets d’investissements est la seule étape qui est régie par un cadre réglementaire. En effet, divers textes législatifs et réglementaires régissent cette étape : il s’agit notamment de la loi n° 54-05 relative à la gestion déléguée des services publics (Gouvernement du Maroc, 2006); la loi n°46-18 modifiant et complétant la loi n°86-12 relative aux contrats de partenariat public-privé et ses décret d’application (Gouvernment du Maroc, 2020) et le décret n°2-22-431relatif aux marchés publics (Gouvernment du Maroc, 2023) ;
En ce qui concerne le cadre institutionnel, au sein de la Direction du Budget du Ministère de l’Économie et des Finances (MEF), une sous-direction a été créée en 2017 pour se charger, entres autres, de l’investissement public et de reformer ce domaine. Le rapport PIMA de 2017 recommande au Royaume du Maroc de renforcer la coordination et le pilotage des actions d’investissement public, notamment grâce à la structure en charge de l’investissement publics au sein de la Direction du Budget (FMI, 2017). Dans un premier temps, cette structure s’est concentrée sur la réforme de l’investissement public mais par la suite a dû prendre en charge d’autres réformes et d’autres chantiers. L’un des objectifs de la réforme de l’investissement public est de créer une entité en charge du SGIP. De plus, depuis 2018, la Direction du Budget, a acquis un système d’information appelé « Istithmar » qui vise à suivre les grands projets d’investissements publics dans leur phase d’exécution en adoptant une approche progressive d’implémentation (20% des crédits d’investissement en 2019, 40% en 2021, etc.). Cependant cette banque de donnée ne couvre pas la partie amont de la préparation des investissements publics. D’après les discussions menées lors des missions exploratoires, des réflexions sont menées pour utiliser « Istithmar » comme système d’information pour la gestion des investissements publics en élargissant son périmètre pour couvrir i) tout le cycle d’investissement, ii) un nombre plus important de projets d’investissements publics, et iii) l’avancée physique des projets.
Par ailleurs, le ministère des finances, à travers la Direction du Budget (DB) est chargé de la mise en œuvre de la politique budgétaire nationale. Dans ce cadre-là, la DB a la charge de la programmation budgétaire et donc de la négociation avec les différents secteurs pour l’élaboration du projet de loi de finances (PLF). En 2021, le gouvernement a été doté d’un Ministre délégué auprès du Chef du gouvernement chargé de l’Investissement, de la Convergence et de l’Évaluation des Politiques Publiques. Le décret 2.21.992 fixant les attributions et l’organisation de ce Ministère a été publié en février 2022. Parmi les attributions de ce Ministère, il y a la préparation et le suivi de la mise en œuvre de la politique de l’État dans le domaine de l’investissement. Plus spécifiquement, ce Ministère a la charge de préparer la stratégie nationale d’investissement, son implémentation et son suivi. Cependant l’arrêté ne mentionne pas spécifiquement les investissements publics (Conseil du Gouvernment – Maroc, 2022). En effet, depuis sa création les efforts de ce ministère ont été dirigés vers l’investissement privé conformément aux orientations du Nouveau Modèle de Développement (NMD). Les discussions menées lors des missions exploratoires ont permis de comprendre que le mandat de ce Ministère pourrait également couvrir l’investissement public mais que compte tenu de la récente création de ce ministère, la priorité a été accordée aux actions visant à renforcer l’investissement privé.
Quant au périmètre du système d’investissements publics au Maroc, le rapport estime qu’en termes d’entités en charge de la préparation et de l’exécution des investissements, l’État, les établissements et entreprises publics (EEPs) et les collectivités territoriales sont tous les trois des acteurs majeurs. Le périmètre du SGIP dépend du type de dépenses par acteurs qu’un pays souhaite y inclure ainsi que des risques budgétaires importants en raison d’engagements conditionnels implicites ou explicites.
Le périmètre des investissements publics est étroitement lié à la définition des investissements publics. La définition de l’investissement public varie entre pays. L’OCDE définit les investissements publics comme des dépenses d’investissement en infrastructures matérielles (routes, bâtiments publics, etc.) et immatérielles (innovation, recherche et développement, etc.) dont la durée de vie productive est supérieure à un an. L’investissement public comprend les investissements directs et indirects. L’investissement direct désigne la formation brute de capital et les acquisitions, à l’exception des cessions d’actifs non financiers et non produits, au cours d’une période donnée. L’investissement public indirect correspond aux transferts en capital, autrement dit aux aides et subventions à l’investissement en espèces ou en nature qui sont réalisés par les gouvernements infranationaux au profit d’autres unités institutionnelles” (OCDE, 2018) Au Maroc, il n’existe pas de définition claire de l’investissement public. Cependant la Loi organique relative à la loi de Finances définit en son article 17 les dépenses d’investissement tel que des dépenses « destinées principalement à la réalisation des plans de développement stratégiques et des programmes pluriannuels en vue de la préservation, la reconstitution ou l’accroissement du patrimoine national. Elles ne peuvent comprendre des dépenses de personnel ou du matériel afférentes au fonctionnement des services publics » (Royaume du Maroc, 2015). D’après les données transmises par le MEF, les investissements publics comprennent toutes les dépenses des différents acteurs publics.
Ainsi, d’après les données communiquées par le MEF, la part des investissements des ministères (qui reposent en totalité sur le budget de l’État) est restée supérieure à 1/3 des investissements publics. Alors que la part des investissements publics par les collectivités territoriales est restée relativement stable depuis 2018 (autour de 8-9%), cette part sera amenée à augmenter dans les années à venir compte tenu de l’avancement de la mise en œuvre de la régionalisation avancée du pays (OCDE, 2018). La plus grande part des investissements publics a été portée par les EEPs en 2018, 2019, et 2022.
Les EEPs constituent des acteurs majeurs dans le modèle de croissance du Maroc compte tenu de leurs interventions multiples dans l’offre de services publics aux citoyens et aux entreprises, dans la réalisation de projets structurants pour le développement économique et social, l’aménagement du territoire, la réduction des disparités territoriales, l’ouverture à l’international et la promotion de l’investissement aussi bien public que privé dans divers secteurs d’activité (MEF – Maroc, 2020).
D’après les projections du MEF, les investissements des EEPs vont également augmenter en 2023, passant de MAD 99.5 milliards en 2022 à MAD 140.5 milliards en 2023. À eux seuls, le Groupe OCP (Office Chérifienne des Phosphates) et, MASEN (L’Agence marocaine pour l’énergie durable) et ONEE (L’Office National de l’Électricité et de l’Eau Potable) représentent 53% de ces investissements (MEF, 2022).
En ce qui concerne les transferts de l’État vers les EEPs, le rapport sur les EEPs du MEF souligne une évolution croissante, en particulier pour les établissements publics non marchands qui s’appuient largement sur le budget de l’État pour financer leurs activités en termes de fonctionnement et d’équipement (et donc d’investissement). Cela se justifie par la création d’EEPs non marchands investis de missions de service public non génératrices de revenus qui étaient assurées auparavant par l’Administration. Ces établissements sont notamment actifs dans les domaines de l’éducation et de la santé et du développement territorial qui sont des domaines prioritaires pour le Maroc. L’appui de l’État au profit des EEPs commerciaux représente moins de 20% du transfert de l’État vers les EEPs. Au total, 33% des transferts de l’État vers les EEPs concernent des dépenses d’équipement et donc d’investissement (MEF, 2022).
Une réforme a été entamée en 2021 afin de corriger les dysfonctionnements structurels des EEPs, de garantir une complémentarité et une cohérence optimales entre leurs missions respectives et de rehausser leur efficience économique et sociale (Royaume du Maroc, 2021). Dans ce cadre-là, l’Agence nationale de gestion stratégique des participations de l’État et de suivi des performances des EEPs a été créée pour mettre en œuvre la politique actionnariale de l’État y compris en termes d’amélioration du rendement des investissements réalisés. Ces fonctions étaient assurées auparavant par la DEPP (Direction des Entreprises Publiques et de la Privatisation) au sein du MEF. Le périmètre d’intervention de cette agence comprend 57 EEP (15 établissements à caractère marchand, 35 entreprises publiques à participations directes de l’État et 7 participations détenues exclusivement ou conjointement par l’État ou les EEP). Par ailleurs, les EEPs ont leurs propres instances de gouvernance par leurs organes délibérants et l’institutionnalisation de différents comités y compris le comité de stratégie d’investissement qui est généralement présidé par le MEF (Royaume du Maroc, 2021). Ils ont également des obligations envers l’État qui se traduisent dans des contrats programmes spécifiques.
Une systématisation de la préparation et l’évaluation des projets d’investissements
Le rapport indique que pour mettre en œuvre les stratégies à long terme, les gouvernements ont besoin d’un cadre robuste pour planifier et évaluer les projets d’investissement. Les bonnes pratiques de l’OCDE soulignent la nécessité de disposer de processus rigoureux d’évaluation et de sélection des projets qui privilégient l’efficacité socio-économique (en tenant compte des coûts et avantages économiques, sociaux, environnementaux et climatiques) et qui prennent en compte le cycle de vie complet du projet. (OCDE, 2020). En outre, pour les projets qui dépassent un seuil d’investissement élevé, il est particulièrement important de prévoir une structure indépendante pour tester le calcul des coûts, la gestion des risques et la gouvernance des projets. (OCDE, 2020).
Cette étape préliminaire du cycle de la politique d’investissement est essentielle pour optimiser la conception et l’impact des projets, et pour s’assurer que les projets sont bien pensés et suffisamment préparés pour faire l’objet d’un appel d’offre et être mis en œuvre. Cette étape est également cruciale pour s’assurer que seuls les projets les plus rentables sur le plan socio-économique sont sélectionnés et mis en œuvre. Une évaluation imprécise et irréaliste peut entraîner des dépassements de coûts et de délais au cours de la mise en œuvre, des actifs de mauvaise qualité ou inachevés, des interruptions de service et des dépenses inefficaces (Schwartz et al., 2020).
Les pays de l’OCDE disposent de différents processus et outils pour guider la préparation et l’évaluation des investissements publics. Grâce à cette première partie du cycle d’investissement, les institutions publiques peuvent vérifier la nécessité d’un projet, les contributions qu’il peut apporter à la réalisation des objectifs fixés dans les plans nationaux ou sectoriels, et évaluer les risques, les avantages et les coûts qu’il entraînera pour le secteur public et la société dans son ensemble. L’expérience de l’OCDE montre que pour garantir la qualité du processus de préparation des projets, les gouvernements définissent souvent une méthodologie standardisée, fournissent des lignes directrices centrales et des conseils sur la manière de préparer et de quantifier les coûts et les avantages d’un projet donné. Ces cadres comprennent des législations, des réglementations et/ou des guides.
Certaines des principales méthodologies utilisées par les pays de l’OCDE sont présentées dans l’Encadré 2.5. L’analyse coûts-bénéfices (ACB) est la technique la plus utilisée pour évaluer les investissements en infrastructures dans les pays de l’OCDE. Selon l’étude menée par l’OCDE en 2020 sur la gouvernance des infrastructures, 84 % des pays interrogés utilisent cette méthodologie. Parmi les autres méthodes couramment utilisées pour évaluer les projets et/ou programmes d’infrastructure figurent l’analyse multicritères (AMC) – utilisée par 48 % des pays interrogés – et l’analyse coût-efficacité (ACE) – utilisée par 42 % des pays interrogés (OECD, 2020).
Une approche intégrée de réforme du système de gestion des investissements publics
La capacité du gouvernement à réformer le système de gestion des investissements publics (SGIP) constitue un avantage comparatif majeur. La conception et la mise en œuvre de réformes visant à améliorer la gouvernance des investissements publics sont essentielles pour renforcer le potentiel d’un pays à atteindre de multiples objectifs politiques, y compris la croissance économique, le développement durable et l’égalité sociale. De nombreux pays, dont le Maroc, entreprennent actuellement des efforts pour améliorer la gestion des investissements publics afin de refléter les questions et dynamiques émergentes aux niveaux international, national et infranational. C’est pourquoi il est important que les pays mettent en place un cadre efficace avec des institutions fortes et des processus bien définis qui permettent de réformer le SGIP (OECD, 2010).
La réforme du SGIP va bien au-delà de la simple promulgation de nouvelles lois et du lancement de nouvelles stratégies de haut niveau. Il s’agit d’un processus complexe, long et non linéaire qui englobe la conception, le lancement, l’adoption, la mise en œuvre et le maintien de la réforme dans le temps. Ce processus s’étend de la définition du cadre juridique, réglementaire et institutionnel régissant les investissements publics, à l’établissement de procédures normalisées pour l’évaluation des projets, en passant par la formation, le renforcement des capacités et d’autres instruments de soutien, ainsi que par une gestion efficace du changement afin de promouvoir le changement de paradigme culturel nécessaire. En d’autres termes, la réforme du SGIP nécessite un plan complet et cohérent qui couvre un certain nombre d’éléments structurels ainsi qu’un calendrier issu d’une concertation au plus haut niveau. Elle nécessite également une réflexion approfondie et un leadership politique fort, soutenus par des capacités analytiques, réglementaires et managériales. En outre, les résultats et les avantages escomptés de la réforme prennent du temps à se produire et à être visibles. Par conséquent, il est également important d’adopter les mesures nécessaires pour maintenir la légitimité, le soutien, l’élan et l’efficacité de la réforme (OECD, 2010).
Le rapport de l’OCDE a abordé, à ce titre, les principaux défis de la réforme du SGIP. Il fait noter que le cadre de gouvernance de l’investissement public est très spécifique au contexte de chaque pays. Les différences entre les pays en termes d’ordre constitutionnel, de conjoncture politique, de processus politiques, de structures économiques, de culture et d’histoire montrent clairement qu’il n’existe pas de cadre universel (OECD, 2010). Les SGIP ne peuvent pas être simplement transposés d’un endroit à l’autre. La conception et la mise en œuvre des réformes des SGIP doivent refléter le contexte institutionnel, culturel et économique d’un pays donné.
La portée, l’ampleur et la complexité des investissements publics font qu’il est difficile d’identifier les éléments clés de la réussite d’une réforme. Il est souvent difficile d’identifier ce qu’il faut faire pour lancer, piloter et pérenniser une réforme, ainsi que de distinguer clairement ce qui est fondamental de ce qui est simplement additionnel ou non pertinent. En outre, le système d’investissement public recoupe divers domaines politiques, notamment les politiques et stratégies sectorielles (par exemple, les transports, la santé, l’énergie), les marchés publics, les partenariats public-privé, la budgétisation et les activités des établissements et entreprises publiques. Toute réforme du SGIP aura une incidence sur ces domaines. Le succès de la reforme dépendra également de la cohérence entre les différentes politiques des différents domaines. Idéalement, les réformes du SGIP devraient promouvoir une approche intégrée, en prenant en compte tous les domaines politiques connexes et en abordant toutes les étapes du cycle d’investissement. En outre, les investissements publics englobent des projets de taille, de secteur et de sources de financement différents, ce qui nécessite une approche équilibrée combinant la normalisation pour la cohérence et la flexibilité pour tenir compte des caractéristiques spécifiques des projets. Cette approche renforcera la faisabilité et l’efficacité de la réforme.
Une réforme du SGIP exige de nouvelles compétences et un changement de mentalité. La mise en place d’un nouveau système de gestion des investissements publics entraîne des “coûts de transition”, car les parties prenantes et en particulier les porteurs de projets devront s’engager dans un processus d’apprentissage et s’adapter à un tout nouvel ensemble de règles et de procédures. La formation et le renforcement des capacités sont essentiels pour s’assurer que les porteurs de projets disposent des compétences et des capacités techniques nécessaires pour se conformer au nouveau système dans leurs activités quotidiennes (OECD, 2010A). Par ailleurs, le renforcement des capacités est également nécessaire pour la structure chargée du système d’investissement public pour assurer un fonctionnement efficace du système. En outre, les réformes du SGIP sont susceptibles d’affecter le processus de prise de décision, en introduisant un nouveau modus operandi. Une gestion efficace du changement pour amorcer et maintenir « le changement de paradigme culturel » nécessaire contribuera à garantir la mise en œuvre et le succès de la réforme.
Une multitude d’acteurs sont impliqués dans la gestion de l’investissement public, car l’investissement public touche tous les secteurs et niveaux de gouvernement. Par exemple, les infrastructures de transport public sont souvent gérées par les autorités locales ou les entreprises publiques, et elles doivent également s’aligner sur les règles et les objectifs stratégiques fixés au niveau central, qui est lui-même partagé au Maroc entre deux Ministères, le Ministère des Transports et le Ministère de l’Équipement et de l’Eau. En d’autres termes, différents acteurs, tant au niveau central (par exemple, le gouvernement central et les ministères de tutelle) qu’au niveau infranational (par exemple, les collectivités territoriales), sont responsables de la planification, de la conception, du financement, de la passation des marchés, de la mise en œuvre et de la gestion des projets d’investissement public. C’est particulièrement le cas au Maroc, où les entreprises publiques couvrent déjà une grande partie des investissements publics et où les autorités infranationales jouent un rôle de plus en plus important en raison de l’effort de régionalisation en cours. Pour cette raison, il est important que toutes les parties prenantes soient engagées dans le processus de réforme, car une mise en œuvre efficace dépend de leur adhésion et de leur conformité.
Il est essentiel de créer une demande sociale pour la réforme. Persuader les électeurs et les citoyens de la nécessité d’un changement est une question récurrente dans tous les domaines politiques, en particulier pour les SGIP étant donné le rôle important des investissements publics et des infrastructures dans la vie quotidienne des citoyens. Pour lancer le processus de réforme et assurer sa durabilité dans le temps, il est important de créer une demande sociale pour la réforme. Pour ce faire, il faut souvent convaincre les citoyens du bien-fondé de la réforme et des principales raisons du changement. Une communication efficace et la participation citoyenne sont deux instruments utiles pour sensibiliser les citoyens et obtenir leur soutien (OECD, 2010).
Synthèse de Alimatou SARR
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