Au titre de la prochaine loi de finances 2024, l’activité économique devrait se consolider à la faveur d’une conjoncture internationale beaucoup plus résiliente, en plus de la poursuite de la mise en oeuvre des projets structurants. Sous ce rapport, le pays présente des perspectives de croissance robustes qui devraient s’établir, à l’aune de l’exploitation du pétrole et du gaz, à 9,2% en 2024 et s’inscriraient sur une trajectoire moyenne de 7,8% sur la période de 2024-2026
LES RISQUES INTERNES
Depuis le début du conflit russo-ukrainien, l’économie mondiale a connu des dérèglements majeurs affectant, de fait, la trajectoire de croissance des nations locomotives notamment la Chine, l’Inde, les Etats-Unis et la zone Euro. Parallèlement, la persistance de cette crise a affecté l’approvisionnement en blé, en produits pétroliers raffinés et en matériaux de construction. Il s’y est ajouté les tensions politiques au niveau sous régional qui ont beaucoup affecté les échanges communautaires, notamment avec le Mali qui est notre principal partenaire commerciale dans l’UEMOA.
Tous ces facteurs ont engendré des tensions inflationnistes une aggravation des déficits publics et une pression sur les marchés financiers avec comme corollaire le renchérissement des coûts d’emprunt. Ainsi, il ressort que les tensions géopolitiques à l’échelle sous régionale et internationale restent un défi constant pour le Sénégal du fait de sa position géographique, de sa situation d’importateur net de produits alimentaires et, de sa dépendance vis-à-vis des ressources d’hydrocarbures. Ainsi, le pays reste vulnérable à toutes les perturbations et incertitudes résultant des pressions inflationnistes sur ces produits ou du dérèglement des chaînes d’approvisionnement dans le cadre des échanges mondiaux.
Globalement, en considérant le niveau de probabilité et de leur degré d’occurrence, les risques externes identifiés s’établissent comme suit : la prolongation de la guerre russo-ukrainienne ; le renchérissement des cours du pétrole et du gaz ; la hausse vertigineuse des cours des produits alimentaires et ; les risques liés aux changements climatiques.
Les risques liés à une prolongation du conflit russo-ukrainien
Pour rappel, la part des importations du Sénégal en provenance de la Russie a quadruplé entre 2013 et 2020 (de 1,1% en 2011 à 4,5% en 2020). Cette forte progression est liée globalement aux produits de froment (blé) et méteil dont le poids ne cesse de s’accroitre (de 4,5% en 2012 à 27,0% en 2020). Toutefois, les importations d’huiles non brutes de pétrole demeurent vigoureuses (44,5%). Il faut noter que d’autres produits tels que la houille prennent de l’ampleur dans les achats du Sénégal en provenance de ce partenaire stratégique. S’agissant de l’Ukraine, la part des importations du Sénégal en provenance de ce pays est restée stable autour de 1,5% sur la période 2011-2020. Toutefois, un pic de 2,4% a été noté en 2018. Les fils machines en fer ou en acier et les barres en fer représentent, en moyenne 60,0% des importations sur la période 2015-2020.
Cependant, depuis 2016, les importations du Sénégal sont de plus en plus orientées vers des produits alimentaires tels que le blé. La Russie et l’Ukraine à elles seules représentent 6,0% des importations totales du Sénégal et les principaux produits importés sont les huiles brutes de pétrole, le blé et les matériaux de constructions tels que le fer, l’acier, etc. En l’absence de substitution, une rupture de la chaine d’approvisionnement de ces pays devrait impacter les secteurs tels que le raffinage, l’énergie, la construction, l’agroalimentaire, notamment la transformation des produits céréaliers.
Relativement aux projections du tableau ci-dessus, l’activité économique devrait, en cas de choc, baisser de 0,5 point de pourcentage par rapport aux prévisions de la Loi de finances initiale pour 2024 et de 0,22 point de pourcentage sur la période 2024- 2027, du fait d’une certaine résilience développée par l’économie sénégalaise pour faire face à cette crise qui a duré deux (2) années. S’agissant des finances publiques, dans un scénario de choc, le déficit budgétaire pourrait se creuser davantage de 2,7 points de pourcentage.
Les risques liés au renchérissement des cours du pétrole et du gaz
Le secteur de l’énergie fait face à plusieurs défis notamment : (i) la sécurisation de l’approvisionnement en hydrocarbures ; (ii) l’accès universel et durable à des services de l’électricité à moindre coût ; (iii) le parachèvement de la réforme du cadre légal et règlementaire du secteur et, (iv) l’amélioration du dispositif de pilotage.
Cette sensibilité du sous-secteur de l’énergie3 montre l’importance de procéder à une analyse des risques afin de juguler d’éventuels chocs sur les cours en vigueur. En se basant sur l’évolution des cours du baril de pétrole depuis 1960 ainsi que sur les crises survenues durant ces deux (2) dernières décennies, le degré d’occurrence retenu est, en moyenne, de 10,0%. Avec les mécanismes d’atténuation mis en place par l’État à travers le Fonds de Sécurisation des Importations de Produits pétroliers (FSIPP) et la stratégie de rationalisation progressive des subventions énergétiques, le degré de criticité est assez faible. Par ailleurs, l’horizon temporel est étendu sur deux années, au regard de l’analyse effectuée ci-dessus.
Le contexte de l’exercice est marqué par une détente des cours du baril. La simulation est faite pour évaluer les conséquences d’une flambée des cours du pétrole sur les finances publiques, notamment sur les recettes pétrolières, en comparaison avec la situation retenue dans le cadre de la LFI 2024. Deux scénarii sont donc analysés, l’un portant sur un niveau de baril à 100 dollars US et l’autre à 120 dollars US contre 75 dollars US retenus dans la LFI 2024. Par ailleurs, une hypothèse du taux de change du franc CFA par rapport au dollar est également prise en compte, en se basant sur les dernières évolutions sur le marché des changes. A cet effet, le taux est retenu à 580 FCFA pour 1 dollar US contre 542 dans la LFI 2024. On notera toutefois le ravivage inopiné du conflit israélo-palestinien en ce mois d’octobre 2023 et qui pourrait engendrer davantage d’incertitudes sur les cours du pétrole.
Au niveau du secteur productif, la stabilisation des prix à la pompe par l’État à travers le Fonds de Sécurisation des Importations de Produits pétroliers (FSIPP) fait qu’une fluctuation des cours se diffuse faiblement dans l’économie réelle, contrairement à l’activité de raffinage qui reste le plus sensible à une fluctuation des cours. C’est ce qui explique que si les cours sont défavorables et associés à un certain niveau de taux de change, la société africaine de raffinage (SAR) suspend les importations de pétrole brut pour le raffinage afin de s’orienter vers l’importation de produits raffinés à des fins de commercialisation, d’où son incidence dans le soussecteur du commerce. A titre illustratif, une hausse significative des cours du baril (120,0$) associé à un taux de 580,0 FCFA/$ a un effet négatif sur l’activité de raffinage (baisse de la valeur ajoutée du sous-secteur) ; au même moment, l’activité de commerce se retrouve davantage renforcée.
Dans le cadre d’un scénario de choc, la croissance du PIB devrait se rétracter de 1,0 point de pourcentage comparativement aux prévisions de la LFI 2024, au niveau du secteur productif. En effet, la croissance du PIB passerait de 9,2% à 8,2% en 2024. Le sous-secteur de raffinage devrait, pour sa part, baisser de 25,8 points de pourcentage en 2024.
Par ailleurs, le niveau général des prix ne semble pas être affecté, au regard du mécanisme de stabilisation mis en place par le Gouvernement. une hausse des recettes pétrolières, en cas de maintien des prix à la pompe par rapport à l’objectif de la LFI 2023. Elles sont davantage portées par la TVA et la taxe spécifique qui devront s’accroitre considérablement, suivant la hausse du cours du baril.
Toutefois, le maintien des prix à la pompe à leur niveau actuel engendre souvent des pertes commerciales pour les pétroliers, lesquelles sont prises en charge par l’Etat. En effet, ces dernières étaient évaluées à 287 milliards FCFA, pour un baril à 100 dollars en mai 2023. A cet effet, avec un baril à 100 dollars, les prix du gasoil et du super carburant ressortiraient respectivement à 893 FCFA et à 942 FCFA le litre contre des prix appliqués respectifs de 655 et 775 FCFA. Pour pallier cette éventualité et à défaut d’appliquer la vérité des prix, des subventions sur les prix à la pompe pourraient être envisagées en 2024.
Les risques liés au renchérissement des cours des produits alimentaires
La guerre russo-ukrainienne a accentué la flambée des cours des produits alimentaires selon les prévisions du Fonds monétaire international (FMI). Au plan intérieur, les produits alimentaires représentent 60% du panier de l’indice national harmonisé des prix à la consommation (INHPC) et depuis deux années, ils atteignent des niveaux record.
L’inflation, mesurée par l’INHPC observée sur les huit (08) premiers mois de 2023, ressort en hausse de 5,3% ; laquelle est expliquée principalement par les fonctions « Produits alimentaires et boissons non alcoolisées » (6,6%), « Logement, eau, électricité, gaz et autres combustibles » (4,8%), « Transports » (3,1%), « Loisirs et culture » (5,1%) et « Restaurant et hôtel » (5,1%). Cette situation, si elle perdure en 2024, présente le risque d’affecter vigoureusement le pouvoir d’achat des citoyens sénégalais.
Les risques liés aux changements climatiques
Le phénomène des changements climatiques est devenu un défi pour toutes les économies du monde particulièrement, pour les pays à faibles revenus. En effet, la hausse de la température, le niveau d’avancée de la mer et la récurrence des inondations sont devenus des risques de catastrophes naturelles avérés et leur degré d’occurrence sont également devenus de plus en plus élevés. A long terme, ces changements climatiques auront des conséquences néfastes sur les économies du monde, sur le capital humain, la productivité, sur la balance des paiements, les investissements ainsi que la stabilité financière. La hausse des températures, causée par la pollution émanant des gaz à effet de serre du fait de l’oeuvre humaine, a aussi des impacts négatifs sur la production agricole et favorise l’inflation avec un degré de volatilité très élevé.
Du fait de sa position géographique, le Sénégal est exposé aux changements climatiques qui amplifient certains aléas naturels dont les conséquences sont analysées dans la partie portant sur les risques liés aux catastrophes naturelles. L’adaptation et l’atténuation aux changements climatiques doivent être intégrées dans la politique budgétaire de l’Etat. A ce titre, les efforts de lutte contre les effets néfastes du climat dans le cadre macro-budgétaire doivent être minutieusement analysés, dans un contexte d’arbitrage entre politique de croissance et endettement.
LES RISQUES EXTERNES
L’économie nationale est marquée en 2023 par des tensions sociales et le report, en 2024, du démarrage effectif de l’exploitation du pétrole et du gaz. Malgré tout, des risques subsistent sur la date de démarrage et les quantités de production prévues en 2024.
Globalement, la classification de ces risques internes ci-après en fonction de leur probabilité d’occurrence peut être retenue :
-une hausse de l’inflation : le cas des produits alimentaires ;
-une baisse de la production agricole ;
-une baisse de la production prévue du pétrole et de gaz et ;
-une instabilité liée aux échéances électorales.
Les risques liés à l’inflation: le cas des produits alimentaires
La crise entre la Russie et l’Ukraine a exacerbé le relèvement des cours des matières premières de base avec comme corollaire le renchérissement des prix à la consommation, à l’échelle mondiale. Globalement, le niveau des prix dans les pays avancés a progressé de 4,7% en 2023 et devrait s’établir à 2,8% en 2024. Au niveau des pays émergents, l’inflation est estimée à 8,3% en 2023 et prévue à 6,8% en 2024.
Au regard de la conjoncture internationale, marquée par la persistance de cette crise et par la baisse de la production agricole, il est attendu un niveau élevé des prix, même si l’inflation devrait baisser par rapport à 2023.
Les risques liés à une baisse de la pluviométrie sur la production agricole
Le sous-secteur agricole a bénéficié d’un soutien conséquent de l’Etat marqué par le relèvement du financement de la campagne agricole 2023/2024 (qui passe de 70 à 100 milliards FCFA). En effet, des intrants de qualité ont été mis à la disposition des agriculteurs. Par ailleurs, la relance de la filière « horticulture », ainsi que la mise en exploitation des domaines agricoles communautaires (DAC) devraient renforcer la production horticole.
Au Sénégal, plus de 19,2 millions d’hectares de terres sont couvertes par la pluie et 8,8 millions d’hectares de surface sont cultivables. Le pays est constitué de six zones agro-écologiques : (i) la vallée du fleuve Sénégal ; (ii) la zone des Niayes ;(iii) la zone sylvo-pastorale ;(iv) le bassin arachidier ;(v) la Casamance et ;(vi) le Sénégal oriental.
L’agriculture emploie plus de 65,0% de la population rurale ; toutefois, le sous-secteur agricole fait face à un ensemble de contraintes dont la forte dépendance aux cultures pluviales et aux aléas climatiques. Il faut noter que la probabilité d’occurrence des risques liés à la baisse de la pluviométrie est faible (14,0%). En effet, sur la base des précipitations enregistrées depuis 19604, l’économie nationale n’a subi qu’à quatre reprises des baisses qui avoisinent 40,0%.
L’horizon temporel de l’impact est d’une année ; mais aussitôt après, l’activité économique bénéficie d’un effet de rattrapage. S’agissant du secteur productif, l’analyse a consisté à simuler une baisse de la production agricole (induite par une diminution de la pluviométrie) sur différents agrégats macroéconomiques. La variable d’intérêt est la production agricole et la définition de l’amplitude du choc se base sur l’expérience historique. Sur la période 1981-2019, la baisse maximale de la production agricole est de 38,6% enregistrée en 2002. L’option de base porte sur une baisse de 40,0% pour pouvoir décrire l’amplitude de l’oscillation maximale des différents agrégats macroéconomiques. Les variables d’intérêt choisies sont la croissance du produit intérieur brut et le niveau général des prix. Le but recherché est de voir comment les agrégats des finances publiques notamment le déficit budgétaire et les recettes fiscales devraient réagir en 2024.
Le tableau ci-dessous fait ressortir une baisse de la production agricole qui impacte négativement la croissance économique dans les mêmes proportions (à court et moyen termes). Toutefois, à long terme, ce choc s’amenuise et l’activité économique semble bénéficier d’un effet de rattrapage, une année après. Les prix aux producteurs, pour leur part, vont augmenter du fait de la baisse de la production agricole. Malgré la hausse des prix aux producteurs, le niveau général des prix de l’économie augmente faiblement, soit de l’ordre de 0,2 point sur la période sous revue. Par ailleurs, cette baisse de la production agricole a un impact certain dans les sous-secteurs de l’élevage, des produits agroalimentaires, notamment les corps gras alimentaires qui utilisent beaucoup de produits arachidiers dans leurs activités, le travail de grain et la fabrication de sucre et, dans une moindre mesure, au niveau du commerce et des transports.
Au niveau des finances publiques, il faut rappeler que le sous-secteur agricole est très sensible car concernant plus de 65% de la population rurale et, de ce fait, reste un puissant levier de lutte contre la pauvreté. Cependant, il demeure un secteur sous imposé, ce qui fait qu’en cas de baisse de la production agricole, son impact sur les recettes fiscales, est très faible. Toutefois, les dépenses liées aux mesures d’accompagnement au profit des populations affectées et du secteur agricole en général, sont prises en charge dans le budget de l’Etat, ce qui peut affecter significativement le déficit.
Pour rappel, les subventions au sous-secteur agricole avaient globalement augmenté, passant de 21,7 milliards FCFA en 2000 à 43,6 milliards en 2018. Les montants les plus élevés sur cette période étaient de 90,5 milliards FCFA en 2007 et de 73,4 milliards FCFA en 2012. Ces subventions n’intègrent pas les annulations de dettes paysannes qui étaient arrêtées à 13,2 milliards FCFA en 2014.
Les risques liés à une baisse de 50% de la production du pétrole et du gaz
L’exploitation du pétrole et du gaz initialement prévue en 2021 a été reportée en 2022, puis en 2023 et finalement en 2024. Cette situation a conduit à des révisions du cadrage macroéconomique et à des changements majeurs dans l’orientation des dépenses de l’Etat. A ce titre, une évaluation des risques d’une baisse de la production initialement prévue en 2024 demeure importante pour juguler les effets néfastes sur les prévisions de croissance et de déficit budgétaire.
Le risque qui pèse sur l’exploitation de pétrole et de gaz en 2024, est une baisse de la production prévue. Sur l’hypothèse forte d’une baisse de 50% de la production du pétrole et du gaz, l’impact devrait se faire ressentir principalement au niveau de l’activité extractive. Au niveau des finances publiques, un report d’une année affecterait les ressources globales devant être mobilisées pour l’année 2024 et, par conséquent, il faudrait nécessairement un réajustement dans les dépenses de l’Etat pour rester sur le même niveau de déficit projeté.
Concernant le secteur productif, un report de l’exploitation du pétrole et du gaz devrait impacter l’économie à travers les activités extractives. Initialement projetée à 9,2% en 2024, une baisse de 50% de l’exploitation en 2024 devrait se traduire par une croissance de 7,6%, soit une perte de 1,6 point de pourcentage.
Les risques liés aux échéances électorales
Le Sénégal, à l’image des grandes démocraties, va faire face à des échéances électorales en 2024. Toutefois, malgré sa stabilité politique, ces joutes l’exposent à des risques pré et/ou post-électoraux avec des conséquences éventuelles sur le plan socio-économique. D’ailleurs, plusieurs études ont montré que durant la période électorale débutant une année avant les élections, dans les pays en voie de développement, l’activité économique connait une baisse consécutive à un ralentissement des investissements publics. De même, l’investissement privé, est au ralenti en raison des incertitudes liées à la période post-électorale.
Les mesures d’atténuation des risques
Face au degré élevé de récurrence des risques macroéconomiques, la définition de stratégies pour faire face à ces derniers devient une nécessité pour les autorités. A ce titre, l’Etat a mis en place différents mécanismes de veille et d’alerte afin de juguler ces chocs sur les populations.
Mesures d’atténuation de la flambée des prix
Dans le cadre de la lutte contre la flambée des prix à la consommation devenue une réalité dans l’espace UEMOA et au-delà, le Gouvernement a pris d’importantes mesures pour éviter le renchérissement du coût de la vie. En 2024, l’Etat continuera à accorder une attention particulière au pouvoir d’achat des consommateurs mais, également, renforcera les mesures incitatives pour accroitre la production agricole avec la hausse du budget alloué à la campagne agricole, qui est passé de 40 milliards FCFA en 2019 à 100 milliards FCFA en 2024 et le financement des activités qui concourent à la maitrise de l’eau. Concernant l’énergie, une subvention d’un montant de 215 milliards FCFA, correspondant à 1% du PIB a été allouée au FSE.
Au niveau de l’administration fiscale et douanière, des mesures ont été prises dans le cadre de la lutte contre le renchérissement des prix et concernent principalement:
-au niveau des taxes intérieures, la principale mesure porte sur la suspension de la TVA sur la farine de blé ; celle-ci a occasionné une perte de recettes d’environ 14 milliards FCFA en 2021 et de 18,9 milliards FCFA en 2022 avant d’atteindre 36,8 à la fin du 3ème trimestre 2023 ;
-au niveau du cordon douanier, les principales mesures suivantes avaient été prises, il s’agit de :
– la suspension des droits de douane sur le riz non parfumé de toute origine ;
– la réduction des droits sur l’huile de palme raffinée (d’origine extra communautaire) conditionnée pour la vente au détail ;
– la réduction des droits sur l’huile de palme raffinée conditionnée pour la vente au détail et d’origine communautaire ;
– des ajustements sur la base taxable en ce qui concerne l’huile de palme raffinée en vrac et sur l’huile brute de palme.
Il convient, toutefois, de préciser que ces mesures sont en train d’être revues au profit d’interventions plus ciblées à travers notamment les bourses de sécurité sociale et les cash transfert pour soutenir de façon plus efficiente le pouvoir d’achat des ménages les plus vulnérables, sans affecter la capacité de mobilisation des recettes par les régies.
Mesures d’atténuation de la baisse de la production agricole
Une baisse de la production agricole entrainerait des efforts supplémentaires de l’État en termes de dépenses de transfert aux ménages. En outre, le Sénégal pourrait bénéficier de l’appui de l’African Risk capacity (ARC). Celle-ci, créée en 2012 par l’Union Africaine, est une agence spécialisée qui a pour but d’aider les pays africains à bien anticiper et gérer les catastrophes naturelles. L’ARC est ainsi une solution africaine qui permet de répondre aux impacts des évènements climatiques extrêmes. Cette solution consiste en la mise en oeuvre d’un mécanisme de financement des risques de catastrophe, aidant les États membres à améliorer leur capacité de planification, de préparation et de réponse face aux changements climatiques, protégeant ainsi la sécurité alimentaire de leurs populations les plus vulnérables.
Annuellement, le Gouvernement souscrit une assurance auprès de l’ARC d’un montant de 1 800 000 000 FCFA qui peut lui conférer une prime pouvant aller jusqu’à 9 000 000 000 FCFA. En outre, dans le cadre du renouvellement de la police d’assurance « sècheresse », un volet « Pastoral » a été introduit afin de réduire les incidences négatives d’épisodes de sècheresse sur la vie animale ; ce qui porte la dotation au profit de l’ARC à 1 920 000 000 FCFA.
Mesures d’atténuation de la fluctuation des cours du baril Le gouvernement a signé le décret n° 2006-953 du 26 septembre 2006 portant création et fixant les règles d’organisation et de fonctionnement du Fonds de Sécurisation des Importations de Produits pétroliers (FSIPP), avec des ressources issues, notamment, des marges provenant de la baisse occasionnelle des cours internationaux du pétrole. Les ressources du FSIPP servent, entre autres, à couvrir les pertes commerciales liées aux importations de produits concernés par la structure des prix des produits pétroliers, les dépenses liées aux déclassements éventuels de certains produits pétroliers ainsi que toute autre dépense entrant dans le cadre de la sécurisation de l’approvisionnement du Sénégal en produits pétroliers.
Mesures d’adaptation face aux changements climatiques
Les autorités sénégalaises ont fait l’option de développer des politiques d’adaptation et d’atténuation face aux effets néfastes des changements climatiques. A cet effet, le programme d’actions national pour l’adaptation aux changements climatiques a été mis en oeuvre en 2006, avec pour objectif premier, de mener une étude et une analyse participative et intégrée de la vulnérabilité des différentes régions du Sénégal face aux impacts négatifs des changements climatiques sur des secteurs clés de l’économie notamment la zone côtière, l’agriculture et les ressources en eau. En 2020, conformément aux accords de Paris lors de la COP 21 de 2015, le Sénégal a mis en place la Contribution déterminée au niveau national (CDN 2020) dont l’objectif général est de prendre des mesures d’adaptation sur : (i) le renforcement de la résilience des écosystèmes ; (ii) la gestion intégrée des zones côtières ; (iiii) le management des ressources en eau ; (iv) la gestion durable des ressources halieutiques ; (v) la gestion des risques dans le secteur agricole et ; (vi) la lutte contre les inondations.
Une évaluation des coûts globaux de la CDN est estimée à 4,3 milliards de dollars, soit 10,0% du PIB du Sénégal. En substance, l’analyse dans cette partie a permis de confirmer l’importance d’un dispositif de veille, voire d’alerte sur les risques macro budgétaires ainsi que leurs éventuelles répercussions sur l’économie. Sur le plan budgétaire, le nouveau chapitre « provision des risques budgétaires » doté d’un montant de 30 758 150 000 FCFA, de même que les réserves de gestion d’un montant de 50 445 280 335 FCFA en 2024 constituent des provisions qui permettront de faire face à des dépenses imprévues de différentes natures (économique, sociale, sécuritaire, sanitaire, environnemental, etc.). Sur la base des leçons apprises de la pandémie de la Covid-19, il est également important que les efforts de coordination des actions de l’État face à une crise majeure soient renforcés.
RISQUES BUDGETAIRES LIES AUX CONTRATS DE PPP
Face à l’importance des investissements à réaliser pour satisfaire les besoins d’intérêt général, combinée à la nécessité d’optimiser l’utilisation des ressources publiques, le Sénégal a décidé de renforcer le recours aux sources de financement privé en vue d’imprimer un nouvel élan au rattrapage infrastructurel.
C’est dans cette optique qu’il a été mis en place, en 2021, un nouveau cadre juridique sur les partenariats publics-privés (PPP), articulé autour de la loi n0 2021-23 du 02 mars 2021 relative aux contrats de partenariat public-privé et son décret d’application n0 2021-1443 du 27 octobre 2021.
Ledit cadre est désormais le référentiel pour la mise en oeuvre des PPP dans tous les domaines de la vie économique et sociale, à quelques exceptions près, notamment le secteur de l’énergie. En effet, ce secteur qui comptabilise, depuis 1998 un historique important en termes de contrats de partenariat public-privé, est régi par des dispositions législatives et réglementaires (loi 2021-31 du 09 juillet 2021 portant Code de l’électricité) encadrant les dispositions de passation en PPP applicables aux projets dudit secteur.
Les contrats de PPP présentent un avantage certain pour l’Etat car ils lui permettent : (i) d’attirer des investisseurs privés pour couvrir les besoins importants en investissements, notamment dans les infrastructures, et (ii) de partager les risques inhérents à chaque projet d’investissement, avec ces investisseurs. Cependant, ces avantages n’enlèvent en rien les incidences budgétaires liées à ces projets, qu’il convient de maitriser.
En effet, malgré ses avantages, le recours aux PPP soulève un certain nombre de questions, en particulier celles concernant les risques budgétaires liés aux obligations de l’Etat notamment quand il doit garantir la viabilité commerciale des projets en PPP.
Identification des risques
Le PPP est à priori un outil de maîtrise du risque budgétaire pour l’Etat dans la mesure où il repose sur le partage optimal de celui-ci avec le secteur privé. De plus, la triple vérification faite par la puissance publique, les partenaires privés et les prêteurs permet d’assurer une identification adéquate et une prise en compte des principaux risques pouvant survenir sur la durée du contrat de PPP. Il convient aussi de noter que le processus de sélection des partenaires privés aide à choisir ceux les plus compétents sur le plan technique et plus solides sur le plan financier. C’est dans ce sens que les PPP contribuent à mieux maitriser les risques de dépassement budgétaire, notamment en comparaison au schéma d’exécution de marchés publics, par le biais du transfert de certains risques au secteur privé.
Toutefois, il existe des risques résiduels pour l’Etat relatifs à la demande et aux garanties de revenus, qu’il s’agisse de paiements publics ou de paiement par les usagers (avec une contribution de l’Etat devant pallier les insuffisances éventuelles de revenus, lorsque certaines conditions convenues dans le contrat se matérialisent).
Cartographie des risques budgétaires liés aux contrats de PPP
Les risques budgétaires liés aux contrats de PPP émanent d’une matérialisation des engagements contingents de la puissance publique (Etat ou collectivités territoriales) dans le contrat.
Il convient de faire la distinction entre les engagements budgétaires et les risques budgétaires. Les premiers qui sont des engagements directs de l’Etat, sont connus, budgétisés, et normalement suivis par le Ministère en charge des Finances selon les dispositions de la loi citée supra relative aux PPP de 2021.
Les seconds sont contingents et découlent d’évènements futurs en dehors du contrôle direct de la puissance publique. Autrement dit, pour ces risques, le moment où se matérialisent ces évènements n’est pas connu d’avance et par conséquent, l’incidence budgétaire n’est pas souvent fixée. Ces engagements doivent faire l’objet d’un suivi particulier, aussi bien au moment de leur contractualisation pour s’assurer qu’ils sont minimisés pendant la période de construction et d’exploitation pour s’assurer que leur occurrence est sous contrôle. Cela concerne les engagements contingents explicites (garanties) et les engagements contingents implicites (notamment les cas de force majeure ou de défaut de paiement).
Sauf en cas de résiliation anticipée, les risques financiers induits par ces engagements conditionnels sont couverts à travers des mécanismes tels que les assurances et les plafonds de garantie en sus des protections de mitigation souvent en place dans le schéma de base du projet (par exemples budget d’aléa, réserves, délai raisonnable, contrat d’Ingénierie, Approvisionnement et Construction-EPC, etc.).
Ainsi, en cas de survenance de ces risques, l’Etat n’interviendra qu’en dernier ressort, après recours aux instruments de mitigation. Toutefois, en cas de résiliation anticipée (risque souvent faible pour un projet bien préparé et un contrat équilibré), l’Etat a l’obligation d’intervenir pour payer des montants d’indemnités destinés à compenser le partenaire privé. Le contrat accorde à la puissance publique un délai suffisant de 6 à 12 mois pour prendre les dispositions idoines en vue de faire face à cet imprévu.
La pertinence des engagements budgétaires contingents de l’Etat doit être analysée de manière approfondie et contradictoire afin d’assurer la viabilité financière d’un projet de PPP. En substance, le Sénégal a globalement 11 contrats dans le portefeuille dont dix (10) contrats signés avant la loi de 2021 et un (1) seul (pour un investissement privé de près de 72 milliards CFA) sous-couvert de ladite loi. Ce bilan ou stock de contrats de PPP va augmenter dans les années à venir avec le résultat du travail de préparation et de structuration sur le pipeline d’une cinquantaine de projets pour un coût estimé à 2 035 milliards CFA. Ces projets couvrent quasiment toutes les régions et sont répartis dans quatorze (14) secteurs et sous-secteurs (Infrastructures terrestres, maritimes, hydraulique, assainissement, Energie, Tourisme, Economie numérique, commerce, Industrie, Environnement, agriculture, Elevage, Santé, Urbanisme, Formation professionnelle et Artisanat).
Risques budgétaires liés aux PPP sur l’année 2024
a-Engagements sur les contrats PPP signés au titre de la loi PPP 2021 Le Sénégal a signé récemment son premier contrat de PPP, au titre de la loi n° 2021- 23 du 02 mars 2021 relative aux contrats de partenariat public-privé. Il s’agit d’un contrat PPP à paiement public portant sur la conception, le financement, la construction, la maintenance et l’entretien des 15 centres de formation dans 15 départements du Sénégal. Les engagements directs de l’Etat dans le cadre de ce projet portent sur le paiement d’un loyer annuel évalué à environ 13,3 milliards FCFA, payable à partir de 2025, pour une période de 8,5 ans. Ce dossier ne génère donc pas d’engagements budgétaires pour l’année 2024.
Toutefois, il est nécessaire de faire un bon suivi de ce projet afin d’éviter tout ajustement du loyer, qui pourrait entrainer le paiement de sommes plus élevées que ce qui est prévu. En effet, les engagements contingents dans ce cadre de ce contrat, portent notamment sur :
- l’ajustement des loyers aux éventuels surcoûts pouvant survenir suite à un cas de retard dû à une cause légitime ou une modification demandée par la partie publique. Pour mitiger ce risque, un processus diligence technique est en cours auprès du potentiel prêteur pour conforter les spécifications techniques proposées et le réalisme du délai et du coût de construction proposés. Par ailleurs, un plafond d’évolution du coût EPC est fixé en dessous duquel toute modification du loyer n’est pas recevable ;
- le montant à payer en cas de résiliation anticipée, calculé selon la partie défaillante, selon la phase d’exécution du projet ou selon une cause de force majeure prolongée. A titre d’exemple, en cas de résiliation pour défaillance du privé dans la phase de construction, l’indemnité est définie comme étant le minimum entre les sommes dues au titre de la dette sur l’infrastructure concernée et la valeur des travaux déjà réalisés.
Dans ce dernier cas et par le biais de l’accord tripartite en cours de négociation, le levier de substitution ou « step in » est disponible pour les prêteurs afin de corriger la défaillance et éviter la résiliation sous un délai fixé. A contrario, en cas de résiliation pour défaillance de la partie publique, l’Etat dispose d’un délai pour s’acquitter de ses engagements. Dans le schéma d’un marché public, ces sommes seraient dues au moment de la résiliation.
Par ailleurs, la maturation du portefeuille de projets susceptibles de faire l’objet d’un PPP aura une incidence, en termes de coût de préparation, qui doit être pris en charge dans le budget 2024, soit à travers le Fonds d’Appui aux PPP-FAPPP ou directement au niveau du budget de structures porteuses des projets. Cependant, ce besoin n’étant pas spécifique aux PPP, l’impact devrait être marginal par rapport au budget.
Engagements sur les contrats PPP en cours dans le secteur de l’électricité
Le secteur de l’électricité ne rentre pas dans le champ d’application de la loi PPP 2021, sauf cas exceptionnel des contrats PPP non régis par les dispositions du Code de l’électricité. Les contrats PPP signés dans ce secteur sont suivis par la SENELEC. Le tableau joint en annexe est un récapitulatif des différents engagements de l’Etat dans ce secteur.
Mesures de mitigation des risques budgétaires liés aux PPP prévues par la loi PPP 2021
La loi PPP 2021 a prévu des dispositifs d’encadrement des risques liés aux contrats. A ce titre, tous les projets de PPP doivent faire l’objet d’une évaluation préalable selon l’article 21 de ladite loi. Celle-ci comporte notamment :
- l’évaluation des implications budgétaires du projet ;
- l’analyse de sa soutenabilité à long terme sur les finances publiques ;
- les exigences ou exonérations fiscales éventuelles du projet ;
- l’assiette foncière du projet d’investissement, le cas échéant, ainsi que l’état des droits réels et charges y afférents.
L’article 22 de la même loi traite de la « budgétisation et comptabilisation » des contrats de partenariat public-privé et rappelle que « le Ministre chargé des Finances s’assure que les autorités contractantes inscrivent chaque projet de partenariat publicprivé dans le cycle budgétaire de la dépense publique, y compris notamment dans les projections budgétaires de l’Etat. Les autorités contractantes veillent au respect des règles en matière de comptabilisation des engagements pris dans le cadre d’un contrat de partenariat public-privé, conformément aux prescriptions de la législation et de la règlementation en vigueur. »
Cette disposition permet de s’assurer que les engagements directs sont bien intégrés dans le budget de l’Etat et ne représentent aucun risque. Le dispositif d’encadrement des risques budgétaires liés aux contrats de partenariat public privé est décrit ci-après. Par ailleurs, il est important de noter que l’Etat a entamé récemment des réflexions pour la mise en place d’un cadre de gestion des engagements directs et contingents (EDEC) des PPP avec l’appui de ses partenaires techniques et financiers comme la Banque mondiale. L’un de ses objectifs visés, est d’affiner la conception de projets PPP et de s’assurer que les risques dont l’Etat a la charge, sont conformes aux bons principes de répartition des risques, supportés au moindre coût et avec un impact budgétaire minimal.
RISQUES LIÉS À LA DETTE PUBLIQUE ET AUX GARANTIES
L’analyse du portefeuille de la dette accumulée au fil des années constitue un exercice primordial dans une démarche d’identification des risques y afférents mais aussi pour définir une trajectoire d’endettement optimale basée sur le compromis coût et risque.
Identification des risques
A fin décembre 2022, l’encours de la dette de l’administration centrale est arrêté à 11 783 milliards FCFA soit 68,2% du PIB pour un plafond communautaire de 70%, soit une progression de 14,4% par rapport au stock à fin 2021 (10 297 milliards FCFA). L’analyse de ce stock suivant les critères de monnaie, de taux d’intérêt (fixe ou variable), de maturité et de résidence est déclinée ci-après.
Selon le critère de monnaie de libellé, l’encours de la dette en devises étrangères se chiffre à 8 242 milliards FCFA, soit 70% du portefeuille et celui en FCFA est de 3 541 milliards FCFA, soit 30%. Cette répartition dénote un risque de change relativement élevé même s’il est mitigé par la part de l’Euro estimée à 30% du portefeuille global et 46% de la dette extérieure.
Le service prévisionnel de la dette de 2024 libellé en USD et devises apparentées porte sur près de 686,16 millions USD, soit une hausse de plus de 100 millions USD par rapport à 2023. Cette hausse s’explique par le dénouement de la couverture de change sur les eurobonds de 2014 et 2017.
Ce service équivaut à près de 410,86 milliards FCFA (soit 36% du service de la dette extérieure en 2024) sur la base d’un taux USD/FCFA à 598,78. Ainsi, une hausse de 1% du taux de change de l’USD par rapport au FCFA aura un impact de 4,11 milliards (410,86* 1/100).
Concernant le taux d’intérêt, la dette à taux fixe est de 6 932,19 milliards FCFA, soit 84% et celle à taux variable de 1 309,71 milliards FCFA, soit 16% du stock de la dette extérieure. Le coût global de la dette (calculé sur la base des flux d’intérêts à payer sur l’encours initial de la période) reste contenu dans des proportions acceptables de 3,9%. Ce coût a été arrêté à 3,5% du stock de la dette, en 2022.
Les intérêts prévus (avec les taux du 14 août 2023) au titre de la dette directement libellé en taux variables pour l’année de gestion 2024 ressort à près de 87,44 milliards FCFA. Ainsi, toute augmentation d’un point de base (1%) des taux de base des intérêts variables (tendance observée en 2023) entraînerait une hausse du service de la dette en 2024 de l’ordre de 0,87 milliards FCFA : 87,44* 1/100. S’agissant de la maturité, l’encours de la dette extérieure à court terme est arrêté à 252,35 milliards FCFA et celle à moyen et long terme de 7 989,55 milliards FCFA, soit 97% du portefeuille de la dette extérieure. La durée de vie moyenne du portefeuille de la dette est de 8,4 ans, soit 9,9 ans pour la dette extérieure et 4,8 ans pour la dette intérieure. Le risque de refinancement reflété par cette répartition semble être faible mais non négligeable compte tenu de la situation économique régionale et internationale (resserrement des conditions financières du marché régional, crise Russo-Ukrainienne, inflation…).
Ainsi, le stock de la dette à court terme, arrêté à fin juin 2023 à 333,2 milliards FCFA est composé de Bons du Trésor par Adjudication (BTA) pour 143 milliards FCFA et de prêts commerciaux avec les bailleurs externes pour un montant de 190,2 milliards FCFA. Ces prêts commerciaux sont libellés en euros et indexés sur un taux d’intérêt variable (euribor 6 mois). Si cette dette devait être refinancée aux conditions actuelles (hausse du taux directeur de la BCEAO, hausse de l’euribor), le service annuel à projeter serait de :
– pour les BTA de 1 an (échoit en 2024) : 143*5,63% = 8,05 Mrd FCFA ;
– pour les prêts commerciaux (à 1 an): 190,2*4,07% =7,74 Mrd FCFA.
Soit un total d’environ 15,8 milliards FCFA, au titre d’intérêts sur le refinancement de dette à court terme.
Cette rubrique est généralement prise en compte sur la ligne intérêts sur tirages futurs évaluée à environ 30 milliards FCFA par an.
Relativement au critère de la résidence, 22% du stock de la dette sont détenus par les résidents, soit 2 591,7 milliards FCFA et 78% par les non-résidents (9 191,3 milliards FCFA). Cette répartition révèle que les déficits antérieurs ont été essentiellement financés par les partenaires externes à l’économie sénégalaise d’où une dépendance économique de l’extérieur.
S’agissant de l’émission de garanties qui constitue également une source de risque budgétaire, en cas d’appel pour le remboursement des prêts adossés aux garanties, il est à noter qu’à fin 2022, la dette garantie par l’Etat du Sénégal était estimée à 648,7 milliards FCFA, soit 3,8% du PIB.
Mesures de gestion des risques du portefeuille
L’analyse du portefeuille montre que la dette actuelle présente un certain nombre de risques qui doivent être gérés pour éviter leurs manifestations ou réduire leurs impacts. A cet effet, plusieurs actions ont été mises en oeuvre pour la gestion des différents risques. S’agissant des risques de change et de taux d’intérêt, le gouvernement favorise les taux d’intérêt fixes et les financements en FCFA (BIDC finance désormais en FCFA) et en euros (nouvelle politique de la Banque mondiale qui donne le choix au pays de la devise d’emprunt).
Pour atténuer la dépendance économique aux financements extérieurs, l’Etat contribue au développement du marché régional (monétaire et financier) en essayant d’y être plus présent tout en respectant le compromis coût/risque. Pour un bon suivi de cette stratégie, un bon pilotage des émissions de titres publics sur le marché régional est effectué avec l’élaboration d’une note mensuelle sur les caractéristiques des opérations (taux de couverture et d’absorption, conditions financières).
Pour la dette garantie, il conviendrait, entre autres actions, de définir un cadre réglementaire fixant les conditions d’octroi des garanties ainsi que les modalités d’évaluation du risque de contrepartie que représenteraient les bénéficiaires de ces garanties.
Cependant, conformément aux dispositions en vigueur, une provision de 4 373 500 000 FCFA a été programmée dans la LFI 2024, contre 500 000 000 FCFA en 2023. Ce qui représente 10% du montant des échéances sur 2024, dues au titre des garanties et avals prévisionnels, soit 43 735 525 273 FCFA.
RISQUES BUDGÉTAIRES LIÉS AUX SOCIÉTÉS PUBLIQUES
Identification des risques budgétaires
Au sens de la loi d’orientation n° 2022-08 du 19 avril 2022 relative au secteur parapublic, au suivi du portefeuille de l’Etat et au contrôle des personnes morales de droit privé bénéficiant du concours financier de la puissance publique, les sociétés publiques sont constituées des Sociétés nationales (SN) et des Sociétés à Participation publique majoritaire (SAPPMAJ).
L’analyse des risques budgétaires liés à ces sociétés publiques est effectuée sur la base des états financiers certifiés de l’exercice 2022 et le périmètre retenu pour 2024 comporte dix (10) SN et sept (7) SAPPMAJ. L’examen de leurs ratios de solvabilité, de profitabilité, de performance opérationnelle et de relations financières avec l’Etat montre que ces sociétés sont sujettes à des différents niveaux de risques, mis en exergue dans les cartographies présentées ci-après.
L’analyse a permis de faire ressortir un niveau général de risque budgétaire modéré pour les sociétés nationales. Les bons scores enregistrés sont portés par les sociétés les plus systémiques comme la SENELEC, le Port autonome de Dakar (SN PAD) et la SONES (les trois représentent une part de 43% dans le portefeuille de l’Etat et 92% des sociétés nationales). Cela a permis, dans le suivi de l’évolution des risques sur la période de 2022 à 2024, de relever une tendance stable pour ces entreprises publiques.
Il est important de souligner que l’analyse classique de risques au travers des ratios internationaux comme ceux utilisés dans la démarche n’est pas pertinente pour certaines sociétés publiques à l’instar de la SAED, de la SOGEPA, de l’APIX. Les textes de création de ces structures leur dotent d’une personnalité juridique de droit privée mais leur fonctionnement est principalement pris en charge par les subventions de l’Etat.
La détermination du risque budgétaire, pour les entreprises publiques, est appréciée par rapport aux besoins de recapitalisation liée à la perte de capital social et aux risques de dissolution anticipée. Concernant les Sociétés à Participation publique majoritaire, la société de transport DAKAR DEM DIKK et l’entreprise de presse SSPP Le Soleil sont dans une situation de risque élevé, du fait des déficits enregistrés sur plusieurs exercices (entrainant des capitaux propres négatifs de plus 42 milliards FCFA).
Pour ailleurs, relativement à la SONACOS, le non remboursement des échéances pour le financement de la commercialisation de l’arachide constitue un risque élevé du fait que son retard peut engendrer la suspension du portefeuille de projets financés par la BID. En 2023, l’Etat a dû débourser un montant de 11,545 milliards FCFA pour l’apurement de l’échéance de remboursement de la dette consentie par Société Islamique Internationale de Financement du Commerce (ITFC de la BID), au titre du financement de la compagne de commercialisation d’arachides.
Quantification des risques budgétaires
Pour atténuer les risques d’une dissolution anticipée d’une société, la quantification est actuellement effectuée sur la base d’un critère juridique. En effet, en application des dispositions des articles 664 et suivants de l’Acte uniforme de l’OHADA relatif au droit des sociétés commerciales et du GIE, lorsque les capitaux propres sont inférieurs à la moitié du capital social, il doit être procédé à leur reconstitution dans un délai de 24 mois, suivant la décision de l’Assemblée générale extraordinaire des actionnaires portant sur la continuité de l’exploitation. Si la recapitalisation devait intervenir par voie d’apport en numéraire, il n’est pas nécessaire de provisionner la totalité des pertes en capitaux propres. Seul le quart du montant sera exigible en effet et le reste sera versé dans les 2 années suivant l’Assemblée générale extraordinaire.
Dès lors, il est possible, sur la base du niveau des capitaux propres à reconstituer, de déterminer le montant du risque budgétaire, si l’option d’une augmentation de capital par injection de trésorerie est retenue, parmi d’autres.
Sous ce rapport, il est à relever, la situation de la SN La Poste dont les capitaux propres se présentent à – 86,872 milliards FCFA pour un capital social de 3,325 milliards FCFA (sur la base des états financiers de 2019, les plus récents). Cependant, l’Assemblée générale extraordinaire tenue à la date 10 février 2023 a décidé de la poursuite des activités de la structure en optant pour une recapitalisation par conversion des créances que l’Etat détient sur la SN La Poste pour un montant de 174,2 milliards FCFA. Relativement aux SAPPMAJ, l’Etat pourrait également être impacté à hauteur de 33,319 milliards FCFA5 pour absorber les pertes cumulées par DAKAR DEM DIKK et la SSPP Le Soleil sans préjudice du financement de leurs plans de relance respectifs.
RISQUES LIÉS AUX CATASTROPHES NATURELLES ET AUX
URGENCES SANITAIRES
Caractérisées par leur forte imprévisibilité due aux changements climatiques et par leurs effets négatifs sur la performance économique et sur les populations, les catastrophes naturelles et sanitaires déclinées ci-après peuvent entrainer une déviation des prévisions macro budgétaires au cours de la gestion.
Identification et quantification des risques
Risques liés aux inondations
Une récente analyse de la Banque mondiale a estimé le passif éventuel émanant des inondations à 0,15% du PIB mondial. Au Sénégal, la matérialisation de ces risques a engendré un besoin de financement imprévu de 6,5 milliards FCFA en 2022 pour effectuer des travaux d’urgence, dans la phase post-catastrophe. En effet, en plus des conséquences du changement climatique, la forte urbanisation contribue à déplacer annuellement le risque d’inondations dans de nouvelles zones qui n’ont pas été prises en compte dans les opérations d’investissements en cours et destinées à la prévention et aux réponses sectorielles. Toutefois, le montant susmentionné n’intègre pas les coûts des dommages matériels (notamment publics), l’impact sur la production dans le secteur primaire et le passif éventuel implicite lié à l’aide aux sinistrés (santé, habitats, moyens de subsistance, etc.).
Risques liés aux épisodes de sécheresse
La sécheresse provoque des déséquilibres hydrologiques graves qui nuisent aux systèmes de production. Si elle n’est pas maitrisée, elle peut entrainer un risque budgétaire non négligeable ; par exemple, si l’on se réfère aux expériences passées notamment en 2011, un montant de 53 572 670 820 FCFA était nécessaire pour lutter contre l’insécurité alimentaire des ménages et du cheptel, compte non tenu des dépenses destinées à restaurer les terres, rendues hostiles à la production.
Risques liés aux feux de brousse
La forêt est la base productive de plusieurs types de biens et services permettant de générer des recettes. Les ressources issues de la vente des produits et services forestiers et des recettes contentieuses réalisées sont versées au Trésor public au profit de l’Etat et des collectivités territoriales. Sur la période 2013-2022, les recettes globales se chiffrent à environ 22 milliards FCFA, dont seulement 65,11 % pour les recettes domaniales. Celles-ci sont directement exposées, en cas de feux de brousse. Concernant les dépenses, l’impact budgétaire concerne le financement nécessaire à la réparation des dommages sur l’ensemble de l’écosystème forestier.
Risques liés aux ravageurs de cultures agricoles
Les risques budgétaires identifiés résultent d’attaques de :
-sauteriaux et criquets arboricoles : ils sont présents notamment dans le bassin arachidier. En 2022, 23.641 ha ont été traités (soit 57% des superficies traitées) contre ces insectes et, le risque d’envahissement n’est toujours pas écarté, de même que les dégâts éventuels sur les cultures d’arachide et autres ;
-rats dans le Delta de la Vallée du Fleuve Sénégal : en 2020, l’invasion des rats a engendré 10 625 ha de terres sinistrées sur une mise en valeur de 85 000 ha, soit un taux de sinistre de 12,5% ;
-criquets pèlerins : la situation n’est pas encore aussi alarmante que l’année dernière mais le Sénégal est frontalier avec la Mauritanie qui abrite des zones grégarigènes, par conséquent la surveillance des frontières reste de mise ;
-oiseaux granivores, leurs actions dévastatrices sur les cultures varient d’une saison à l’autre : la gestion de ce risque est rendue plus complexe par l’échelonnement des semis au plan national d’une part, et, par la non maitrise du calendrier cultural relatif à la culture de riz en Mauritanie et aux réalités de sa gestion aviaire, d’autre part. Toutefois, la pression aviaire commence déjà à sévir dans la région du Nord ;
-chenille légionnaire, le nombre de régions touchées a progressé de 12 à 13 régions sur 14 avec 40 départements affectés sur les 46 que compte le pays. Les dégâts de cette chenille légionnaire induisent un risque grave sur la sécurité alimentaire et nutritionnelle ;
– chenille poilue du niébé, sa présence est constatée de manière récurrente dans les zones de production de niébé, notamment à Louga. A cause de cette chenille, il n’y a pas eu de production de niébé dans la région en 2022. En effet, près de 400.000 tonnes de niébé ont été perdues, exposant la région à un risque alimentaire.
-jassides du cotonnier : leur présence occasionne des pertes de récolte de l’ordre de 25 % en moyenne malgré les traitements insecticides. Au cours de la campagne cotonnière 2022-2023, la filière coton a connu une invasion des jassides entrainant une révision à la baisse des prévisions de récoltes et d’importantes pertes de revenus pour les producteurs.
Risques liés à l’érosion côtière et aux pollutions d’envergure (fuites de pétrole et/ou gaz)
Avec une probabilité d’occurrence élevée et un impact budgétaire supérieur à 1% des recettes de l’Etat, l’érosion côtière rend vulnérable une importante frange de la population du Sénégal (près de 45 % résident dans les six régions côtières), des écosystèmes et des infrastructures côtières sur un littoral de plus de 700 km. Cette vulnérabilité peut être accentuée par la production imminente de pétrole et de gaz, susceptible de causer des fuites ou des déversements de ces ressources dans l’océan ou au large des côtes.
Risques liés aux épidémies et autres urgences sanitaires
Les crises sanitaires émanant d’épidémies ou de pandémies peuvent également exposer le budget de l’Etat. Même s’il y a une surveillance des maladies à potentiel épidémique comme la fièvre jaune, la méningite ou la dengue, la vulnérabilité réside dans l’apparition de maladies inconnues. Pour rappel, les effets de la pandémie de la COVID-19 avaient fragilisé la croissance du pays et avaient poussé l’Etat à mobiliser 159 milliards FCFA, sur ressources internes, en gelant ou différant certaines dépenses de fonctionnement et d’investissements, et en réservant 178 milliards FCFA pour couvrir une partie des pertes de recettes.
Risques liés à la santé animale
Les animaux domestiques représentent 40% de la valeur de l’agriculture mondiale et assurent les revenus et les moyens de subsistance d’une personne sur cinq, notamment dans les pays en développement. Les maladies animales y compris les zoonoses affectent le commerce des animaux et des produits animaux, l’approvisionnement alimentaire et la santé publique. Ainsi, l’émergence de maladies et la ré-émergence de maladies animales transfrontalières majeures ont été observées durant la décennie écoulée. Au total, trois (03) maladies infectieuses émergentes sur cinq (05) qui affectent l’homme sont d’origine animale.
Outre les inondations et les pluies hors saison qui engendrent des mortalités chez les animaux, les principales épidémies susceptibles d’impacter le budget du Sénégal, en cas de survenance, sont les suivantes : l’influenza aviaire de haute pathogénicité, la fièvre de la vallée du Rift, la fièvre hémorragique de Crimée-Congo et la fièvre aphteuse.
Mesures de mitigation et de provision des risques liés aux catastrophes naturelles et aux urgences sanitaires. Des dispositions principalement institutionnelles et budgétaires sont mises en place pour limiter l’exposition et la vulnérabilité du budget de l’Etat aux chocs induits par les aléas naturels et les urgences sanitaires ainsi qu’aux différents passifs éventuels y relatifs.
Par ailleurs, au regard de l’intérêt que l’Etat porte aux changements climatiques et dans le cadre de la mise en oeuvre de la Facilité pour la Résilience et la Durabilité (FRD) conclu avec le FMI, il a été décidé d’élaborer pour la première fois un document intitulé « Budget vert » qui détaille les mesures d’atténuation et d’adaptation de ce phénomène. Cette nouvelle annexe à la LFI met également l’accent sur la façon dont l’Etat intègre les considérations liées aux changements climatiques dans le processus budgétaire.
Mesures de mitigation
Concernant les risques liés aux catastrophes naturelles, il est prévu, entre autres, :
– des investissements favorisant la prévention comme le Projet de gestion intégrée des inondations (PGIIS) qui a permis la production d’une cartographie évaluant le niveau de risque d’inondations à l’échelle nationale et aboutissant à l’identification de zones dont la sinistralité est la plus importante comme Dakar, Thiès, Tivaouane, Joal-Fadiouth, Touba, Diourbel, Kaolack, Kaffrine, Birkilane- Passy, Kolda, Tambacounda, Kédougou, Matam, Ourossogui et Kanel ;
– la Matrice des actions prioritaires (MAP) de lutte contre les inondations qui agit comme une ligne de contingence (combiné à un volet « prévention ») a vu sa dotation être portée à 2,2 milliards FCFA en 2024. Elle sert à financer le plan d’actions arrêté, chaque année, par le Comité national de gestion des inondations (CNGI) ;
– le Projet de gestion des eaux pluviales et d’adaptation aux changements climatiques (PROGEP) avec une allocation de 6,6 milliards FCFA ;
– la stratégie nationale de Réduction des Risques de Catastrophe –SNRRC- du Sénégal et de son Plan opérationnel (en cours de finalisation) ;
– la ligne budgétaire « Prime Assurance Agricole » avec une allocation de 500 000 000 FCFA ;
– le chapitre budgétaire spécifiquement dédié à la « Riposte rapide contre les épidémies » ;
– les dispositifs du Centre des Opérations d’Urgence sanitaire (COUS) ;
– le projet de construction d’une unité de vaccin contre la COVID / MADIBA (8,6 milliards FCFA) ;
– le projet de relèvement d’urgence et de résilience à Saint-Louis – Sénégal-
SERRP (4 107 343 877 FCFA)
– la surveillance alerte précoce en début d’hivernage et surtout le recours aux traitements préventifs aux biopesticides qui garantissent 3 à 5 ans sans infestation ;
– la Commission de Lutte Contre le Criquet Pèlerin en Région Occidentale (CLCPRO) ;
– la stratégie nationale de souveraineté alimentaire 2024-2029 ;
– le dispositif de veille de la Direction de l’Environnement et des Etablissements Classés (DEEC) sur l’érosion côtière ;
– des mécanismes institutionnels comme le Comité national de changement climatique (COMNAC) et les Comités régionaux de changements climatiques (COMREC)
– les activités de surveillance et de d’’application des mesures de biosécurité, relativement à la santé animale, la vaccination, voire l’abattage sanitaire qui
visent à empêcher la propagation de la maladie restent les principaux moyens de prévention et de réponse. Au total, des crédits d’un montant global d’environ 84,7 milliards FCFA sont prévus dans la LFI 2024 pour la préparation et la réponse (atténuation comme adaptation) aux catastrophes naturelles. Il est également à relever qu’à l’instar de la Délégation générale à la Protection sociale et à la Solidarité nationale, le Fonds de solidarité nationale (avec une dotation globale de 1 450 858 215 FCFA dont 1 136 654 000 FCFA sur la ligne « aides et secours ») assiste généralement les populations à travers des aides ponctuelles. Cela est conforme à l’une de ses missions consistant à apporter une réponse immédiate et appropriée aux situations de crise et d’urgence concernant les personnes en situation de détresse, sinistrées, déplacées.
Provisionnement des risques
La phase ex-post de gestion des risques étant celle qui éprouve le plus la résilience financière de l’Etat, il a été décidé, à côté des mesures de mitigation, de provisionner ces risques ainsi que ceux relatifs à d’autres types de calamités. A cet effet, pour 2024, le chapitre « provisions pour risques budgétaires » doté de 30 758 150 000 FCFA a été mis en place dans l’investissement afin de prendre en charge la provision relative à la gestion des calamités. Des ressources budgétaires supplémentaires sont également prévues pour parer à ces évènements, notamment le Fonds de Calamité doté d’un montant de 1 020 000 000 FCFA.
En définitive, la provision pourra permettre, entre autres, de renforcer la réponse financière de l’Etat face à ces aléas et d’éviter le déclenchement du Plan national d’Organisation des Secours (ORSEC) qui est un plan d’urgence plus complexe, en termes de coordination et de moyens financiers.
Autres risques
Dans cette partie, il s’agit de traiter des risques non identifiés comme majeurs mais qui pourraient impacter le budget et qui présentent une certaine sensibilité.
1) Risques liés à la masse salariale
L’Etat a fait l’option d’assurer une gestion efficace de la masse salariale au respect à l’enveloppe prévisionnelle de crédits tout en assurant la couverture de l’ensemble des engagements. Toutefois, certains risques pourraient compromettre l’exécution des dépenses de personnel. On peut citer entre autres :
– les mesures de revalorisation salariale ou de recrutement non prévus, prises en cours d’année ;
– les dépenses de personnel au niveau du poste local des ambassades, non maîtrisées. Il est constaté une absence de visibilité dans l’effectif du personnel desdits postes. La non maitrise de ces effectifs par la Direction de la Solde pourrait biaiser les prévisions des dépenses de personnel.
2) Risques liés aux appuis budgétaires
Les appuis budgétaires, constituent des apports de ressources sous forme de dons ou d’emprunts concessionnels directement versés au Trésor public. Les dons budgétaires sont comptabilisés en recettes, en complément des ressources propres de l’Etat, tandis que les emprunts programmes constituent des ressources de financement avec des coûts assez avantageux et contribuent au financement du déficit budgétaire.
A ce titre, les risques liés aux appuis budgétaires portent essentiellement sur le non décaissement des tranches prévues dans le budget, du fait de la non satisfaction, par la partie sénégalaise, des critères déclencheurs. L’absence de décaissement des tranches attendues entrainerait une intervention sur le marché par le Trésor public avec des charges financières plus élevées et un creusement du déficit.
3) Risques liés aux ressources de l’IPRES
Ils nécessitent une attention particulière de l’Etat et peuvent se matérialiser à travers, essentiellement, les éléments suivants :
– une tension de trésorerie quasi permanente : hormis les mois de janvier, avril, juillet et octobre où les paiements mensuel et trimestriel de cotisations coïncident, l’IPRES a dû recourir à des ressources provenant de la diversification de son portefeuille d’investissements réalisés pour payer les pensions ;
– l’évasion sociale est estimée à plus de 50% des travailleurs relevant du droit privé du travail alors que la pérennité du système de retraite repose sur le rapport démographique « Actifs/Retraités » qui est passé de quatre (4) pour un (1) dans les années 70, à deux (2) pour un (1) actuellement ;
– la levée de la subordination : versement des cotisations contre liquidation des droits de retraite : pour qu’un travailleur, arrivé à l’âge de la retraite, puisse bénéficier d’une allocation de retraite, il fallait impérativement que ses différents employeurs aient versé les cotisations dues. Cette mesure de subordination levée par le Conseil d’Administration de l’IPRES depuis 2007 et mettant fin aux liquidations partielles induites, fragilise par conséquent les performances du recouvrement des cotisations ;
– le problème de recouvrement des cotisations sociales : la dette des entreprises publiques estimée à plus de 57 milliards FCFA au 31 décembre 2020, reste difficilement mobilisable malgré le déploiement de différents moyens de recouvrement dont dispose l’institution ;
– la titularisation massive des agents non fonctionnaires et l’érection de la fonction publique locale : la titularisation massive à grande échelle des agents non fonctionnaires de l’Etat risque de peser sur les cotisations de l’IPRES. La fonctionnarisation massive du corps des Maîtres et Professeurs
Contractuels (MC et PC), l’érection de la fonction publique locale occasionnant le transfert des salariés concernés au Fonds national de Retraite (FNR) constituent des risques majeurs de fragilisation de l’IPRES. En conséquence, le re-basculement pourrait menacer la viabilité de l’IPRES et entrainer des risques budgétaires si le processus n’est pas encadré.
SOURCE : MINISTERE DES FINANCES ET DU BUDGET
