Le nouveau président, le président des Comores Azali Assoumani, aura besoin du soutien d’autres hauts dirigeants africains pour s’acquitter de ce rôle, compte tenu du poids diplomatique limité de son pays.
Les chefs d’État auront quelques succès récents sur lesquels s’appuyer. Lorsque la COVID-19 a frappé, l’organisme continental s’est mobilisé en coordination avec l’Organisation mondiale de la Santé et les Centres africains de contrôle et de prévention des maladies pour aider les États membres à intensifier le dépistage et les tests, ainsi qu’à obtenir des vaccins. La zone de libre-échange continentale approuvée par les chefs d’État en 2018 a rapidement été ratifiée par les États membres. Fait remarquablement positif, un groupe d’éminents dirigeants convoqués par l’UA a contribué à la conclusion d’un accord le 2 novembre 2022 qui a mis fin aux combats dans le conflit dévastateur centré sur la région éthiopienne du Tigré.
Pourtant, certaines de ces réalisations sont venues avec des mises en garde. L’accord global de cessation des hostilités pour l’Éthiopie a été extrêmement bien accueilli, mais la Commission de l’UA a été vivement critiquée pour ne pas avoir agi plus rapidement pour amener les parties à la table des négociations. (En toute justice, les contraintes auxquelles il a été confronté dans les négociations avec un grand État membre qui accueille également son siège étaient considérables.) Alors que de nombreux gouvernements ont ratifié l’accord de libre-échange et pourraient être disposés à autoriser la libre circulation des marchandises quand cela leur convient, très peu ont ratifié l’accord sur la libre circulation des personnes, ce qui soulève des questions quant à l’efficacité de l’effort.
L’UA n’est pas non plus exempte de défis institutionnels. Les divisions des États membres entravent ses efforts pour maintenir la ligne sur des idéaux qui lui sont chers, notamment sa norme contre les changements anticonstitutionnels de gouvernement. Comme indiqué ci-dessous, cette norme a souffert lorsque l’organisation a décidé de ne pas suspendre l’adhésion du Tchad (comme le prescrivent ses règles), lui accordant plutôt un délai de grâce, après qu’une junte a pris le pouvoir à la suite du décès du président Idriss Déby en 2021. L’organisation n’a pas répété cette erreur au milieu d’une série d’autres coups d’État au Soudan, au Mali, au Burkina Faso et en Guinée, mais le précédent reste préoccupant. Il y a aussi d’autres raisons de s’inquiéter: l’exécution défectueuse des réformes du personnel visant à rationaliser l’organisation a affaibli certaines fonctions essentielles et conduit le personnel talentueux à partir; et les luttes perpétuelles pour atteindre l’autosuffisance financière n’ont pas réussi à produire des progrès significatifs. L'[Union africaine] […] a une assiette plus que pleine quand il s’agit de questions de paix et de sécurité.
L’organisation a également une assiette plus que complète en ce qui concerne les questions de paix et de sécurité. Le sommet de 2023 aura lieu dix ans après que l’UA a approuvé son document phare sur la vision de l’Agenda 2063. Cette charte énumère la fin du conflit sur le continent comme un objectif clé. Les chefs d’État réunis devraient saisir l’occasion pour examiner le bilan de l’UA, évaluer les moyens qu’elle peut faire mieux et examiner où ses efforts sont particulièrement nécessaires maintenant. Quelques ouvertures sautent aux yeux : les accords en Éthiopie et au Soudan créent une opportunité pour l’institution de consolider des acquis importants. Mais l’UA peut également avoir un rôle important à jouer dans des endroits où elle a eu un profil plus bas ces derniers temps – comme la RDC, où l’engagement de l’UA est susceptible de devenir plus important à mesure que l’ONU se retire inévitablement, et la République centrafricaine (RCA), où l’UA pourrait aider à modifier la dynamique troublante avec une diplomatie plus affirmée.
Sur ces points, Crisis Group a identifié les huit priorités suivantes qui méritent l’attention de l’UA au cours de l’année 2023 :
Cette liste n’est bien entendu pas exhaustive. Il ne comporte pas un certain nombre de points chauds – entre autres parce que le rôle de l’UA est déjà bien défini ou n’est pas susceptible de devenir conséquent, ou parce que Crisis Group a largement pesé dans d’autres publications récentes. La Somalie en est un exemple : là-bas, la priorité pour l’UA devrait être de planifier une transition loin de son déploiement militaire de longue date et de trouver des voies vers un règlement politique plus large et durable pour le pays. Le Sahel en est un autre. Dans les deux cas, l’UA devrait continuer à soutenir des approches globales de résolution des conflits qui vont au-delà des opérations de sécurité. Soutenir les efforts déployés par les autorités locales pour améliorer la gouvernance, en particulier dans les zones rurales, offre une voie de résolution plus durable, en particulier lorsqu’elle est associée à l’exploration de pourparlers avec des groupes disposés à envisager un règlement.
Enfin, alors qu’ils travaillent sur ces priorités et d’autres, l’UA et son président se trouveront confrontés à un certain nombre de défis ayant des implications pour l’ensemble du continent. Ils devront aider à mobiliser le soutien international qui peut aider les États membres à surmonter les retombées socio-économiques des chocs mondiaux, y compris la guerre en Ukraine – afin que ceux-ci n’alimentent pas les boucles de conflit. Les élections au Nigeria, au Zimbabwe et (comme indiqué ci-dessous) en RDC exigeront également une attention particulière; l’UA devrait s’efforcer autant que possible d’encourager un vote transparent qui respecte la volonté des peuples de tous ces pays. Enfin et surtout, l’UA et les dirigeants des États membres devront négocier un environnement géopolitique fluide, ce qui nécessitera des jugements prudents sur la manière de s’engager avec les grandes puissances alors qu’elles aiguisent leurs propres rivalités ailleurs – et comment empêcher les pays les plus vulnérables et marqués par les conflits du continent d’être pris dans un bras de fer dommageable.
1. Renforcer les capacités institutionnelles de l’UA
Le sommet de l’UA prévu les 18 et 19 février intervient à un moment crucial pour l’organisation. Alors que le continent estsecoué par des chocs économiques, des insurrections et des défis sécuritaires liés au climat, les problèmes qui réclament le leadership de l’UA ne manquent pas. L’influence mondiale de l’organisation est également appelée à croître, comme en témoigne la discussion sur son adhésion à titre de membre à part entière du G20.1 D’autre part, l’organe est aux prises avec des défis internes, notamment des efforts de réforme qui se sont égarés ou qui n’ont jamais commencé; l’érosion des normes d’adhésion qui sont essentielles à la capacité de l’organisation à promouvoir la bonne gouvernance et la stabilité régionale; et la difficulté de coordination avec les blocs régionaux qui sont souvent à l’avant-garde des efforts de stabilisation. Bien que les dirigeants réunis pour le sommet de 2023 se concentrent sur les questions sécuritaires et économiques urgentes de l’heure, ils devraient également réserver du temps pour aborder les questions institutionnelles qui façonnent la capacité de l’UA à remplir sa mission, en examinant en particulier les quatre décrites ici.
Renforcer le Consensus de Lomé
Une question clé qui nécessite une attention particulière est la position de l’organisation sur les États membres qui connaissent un changement anticonstitutionnel de gouvernement. Jusqu’à récemment, l’approche inflexible (sinon universellement populaire) de l’organisation consistait à suspendre ces États jusqu’à ce que l’ordre constitutionnel soit rétabli. Cette position remonte à la Déclaration de Lomé, que les États membres ont adoptée en juillet 2000. L’idée était d’aider à consolider la démocratie sur le continent en refusant la reconnaissance de l’UA aux gouvernements qui arrivent au pouvoir par des prises de pouvoir militaires. Dans l’ensemble, cette approche a bien servi la région.
Mais il a subi un revers ces dernières années. En 2021, l’organisation a fait une exception pour le Tchad, lorsqu’elle a accordé à la junte qui y a pris le pouvoir après la mort du dirigeant de longue date Idriss Déby Itno un délai de grâce de dix-huit mois pour organiser de nouveaux scrutins et une transition vers un gouvernement élu. L’absence de suspension du Tchad est due à la fois à l’habileté de la diplomatie tchadienne et au lobbying de pays puissants, comme le Nigeria, qui s’inquiètent de l’impact de la suspension sur les partenariats de sécurité avec N’Djamena visant à lutter contre les djihadistes. Cela a également suscité l’inquiétude des observateurs de l’UA, qui se demandaient si le principal instrument de l’organisation pour motiver les transferts pacifiques de pouvoir n’était pas sur le point de disparaître.
Alors que l’approche de Lomé n’a guère un bilan parfait en matière de prévention des coups d’État […], le continent peut difficilement se permettre de perdre l’un des rares outils puissants dont il dispose dans ce domaine.
Alors que l’approche de Lomé n’a guère un bilan parfait en matière de prévention des coups d’État (quatre pays sont actuellement suspendus en raison de transitions extraconstitutionnelles), le continent peut difficilement se permettre de perdre l’un des rares outils puissants dont il dispose dans ce domaine. La question revêt d’autant plus d’importance qu’il est de plus en plus évident que les pays bénéficiant d’une gouvernance efficace et légitime ont plus de chances de jouir de la paix et de la sécurité. Certains dirigeants africains semblent reconnaître ce lien. Depuis que le Tchad a reçu son exception, l’UA a pris des mesures pour limiter les dégâts. En mai 2022, par exemple, les chefs d’État réunis à Malabo, en Guinée équatoriale, se sont de nouveau engagés à respecter la Déclaration de Lomé et ont affirmé leur « condamnation sans équivoque des changements anticonstitutionnels de gouvernement ».5 Lors du prochain sommet, les dirigeants de l’UA et des États membres devraient chercher des occasions d’affirmer leur attachement aux principes de Lomé et de Malabo, y compris lorsqu’ils discutent des pays suspendus.
Réparer les dommages causés par les coupures
L’UA doit surmonter les effets d’un processus de restructuration et de réforme que l’organisation a déployé en 2021. Un changement majeur a été la fusion des départements des affaires politiques et de la paix et de la sécurité, ce qui a entraîné l’élimination du personnel des deux départements. Comme Crisis Group l’a noté avant la rationalisation, les plans visant à réduire un grand nombre de personnel dans les départements « seraient dévastateurs pour le moral et réduiraient la capacité de l’UA à répondre aux crises continentales ».6 Crisis Group s’est entretenu avec de nombreux initiés qui affirment que l’organisation a souffert comme prévu, en particulier des réductions dans les départements susmentionnés, qui sont essentiels à la fonction de base de l’UA en matière de rétablissement de la paix. Tout en reconnaissant la nécessité d’une réforme, le personnel affirme que l’exécution a été entachée d’irrégularités, laissant les bureaux en sous-effectif et de nombreux postes de haut niveau vacants ou pourvus par des fonctionnaires « intérimaires » temporaires. Cela a également incité le personnel talentueux de ces départements essentiels à partir.
Les compressions et la restructuration étant plus ou moins terminées, l’institution devrait porter son attention sur la suite, en particulier sur la façon de renforcer le moral du personnel et de le retenir à l’avenir. Il peut procéder en partie en mettant l’accent sur la dotation des postes vacants, en assurant la transparence dans l’embauche et en faisant des nominations fondées sur le mérite. Suivre ces préceptes peut aider à réparer les dommages en améliorant le moral, le rendement au travail et la rétention du personnel.
Redynamiser les réformes financières bloquées
Le sommet de 2023 marque le cinquième anniversaire de la réunion de 2018, au cours de laquelle les chefs d’État se sont engagés à faire une série de réformes visant à rendre l’organisation plus efficace. Il est temps de relancer certains de ces efforts. Les progrès sur de nombreux fronts ont été lents, les États membres étant heureux de donner leur feu vert à des changements qui nécessitent un engagement minimal de leur part – principalement la réduction du personnel mentionnée ci-dessus – et hésitant à donner suite à ceux qui ont un coût.
Fait particulièrement important, en 2018, les chefs d’État ont approuvé des changements visant à renforcer l’indépendance financière et la transparence, ainsi qu’à introduire des conséquences plus strictes – telles que la suspension des droits de vote – pour les États membres qui ne paient pas leurs cotisations intégralement et à temps. Pourtant, trop d’États sont toujours en retard de paiement et l’organisation continue de dépendre fortement du soutien des donateurs. Les pays de l’UA devraient s’assurer que leur adhésion est entièrement payée.
L’UA devrait annoncer d’urgence les projets qui seront financés et les modalités d’accès au fonds.
Alors que l’UA a du mal à financer ses opérations et ses programmes, elle fait de meilleurs progrès lorsqu’il s’agit de contribuer au financement des opérations de rétablissement et de soutien de la paix sur le continent. Le Fonds de l’UA pour la paix, pilier de l’architecture de paix et de sécurité de l’UA, a été revigoré en 2018 et est finalement proche d’atteindre son objectif de 400 millions de dollars, bien que plus tard que prévu (la date limite initiale était 2020). La commission de l’UA a identifié une liste de 21 domaines prioritaires, principalement des projets à court terme ou des mesures provisoires pour aider les opérations de soutien de la paix à couvrir les coûts, à payer par le Fonds pour la paix. Des gestionnaires de fonds externes ont été nommés en 2022, après de nombreux retards. Pourtant, aucun fonds réel n’a été décaissé et les États membres et les blocs régionaux commencent à s’impatienter. L’UA devrait annoncer d’urgence les projets qui seront financés et les modalités d’accès au fonds. Il devrait veiller à ce qu’un certain nombre de projets pilotes soient financés dans les mois qui suivent immédiatement le sommet. À moyen terme, il devrait veiller à ce que le fonds atteigne son objectif de 400 millions de dollars et à ce qu’il soit reconstitué régulièrement.
Un effort plus important pour renforcer l’autosuffisance deviendra probablement de plus en plus important. Même avant la guerre en Ukraine, l’Union européenne (UE), de loin le plus grand bailleur de fonds extérieur de l’UA, avait signalé qu’elle réduirait son soutien aux missions de longue durée telles que le déploiement de l’UA en Somalie. En 2021, Bruxelles a remplacé la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique, un fonds dédié au financement des opérations de soutien de la paix dirigées par l’Afrique, par deux fonds successeurs qui ont un mandat plus mondial. Les engagements de l’UE sur le continent risquent d’être encore revus à la baisse, à mesure que les perceptions européennes de la menace posée par la Russie augmentent et que l’UE et les États membres canalisent les ressources plus près de chez eux.
Mieux coordonner avec les blocs régionaux
L’UA doit développer un meilleur modus operandi pour travailler avec les communautés économiques régionales qui sont souvent à l’avant-garde des efforts d’atténuation des crises. Dans certaines des crises examinées ci-dessous – notamment en RDC, au Tchad et en RCA – la confusion persistante quant à la bonne division du travail entre l’UA et les blocs régionaux, et entre les blocs régionaux eux-mêmes, entrave des mesures cohérentes de résolution. Conformément au principe de subsidiarité, les blocs régionaux sont censés offrir la première réponse aux crises émergentes. Mais parfois, les voisins ne veulent pas ou ne peuvent pas faire face à des événements qui menacent la paix et la sécurité dans leurs environs. Dans de tels cas, l’UA a la responsabilité d’intervenir. Il l’a fait en RCA et ailleurs.15 Comme Crisis Group l’a préconisé dans le passé, l’UA et les blocs régionaux devraient élaborer un mécanisme clair pour partager des informations et communiquer les intentions sur qui intercédera où, ce qui rendra tous les organes plus efficaces sur le plan opérationnel.16
Depuis 2019, une réunion de coordination semestrielle régulière a lieu entre l’UA et les communautés économiques régionales et les mécanismes régionaux. Des réunions régulières entre le Conseil de paix et de sécurité de l’UA et ses équivalents régionaux pourraient également améliorer la coordination. L’UA devrait également avoir des bureaux au siège des blocs régionaux et assister à leurs sommets pour renforcer la coopération.
2. Pilotage de la diplomatie en République centrafricaine
La situation en RCA montre aujourd’hui des signes de détérioration inquiétante. Les combats font rage dans les campagnes entre les groupes armés et les forces de sécurité nationales soutenues par des entrepreneurs militaires russes et l’armée rwandaise, avec des civils pris entre deux feux. L’intention déclarée du président Faustin Touadéra de modifier la constitution et de briguer un troisième mandat – plutôt que de renoncer au pouvoir à la fin de son second en 2025 – a divisé les Centrafricains et provoqué une forte réaction de l’opposition et de la société civile. L’UA a joué unrôle important dans les efforts de stabilisation de la RCA au cours de la dernière décennie et devrait utiliser ses bons offices pour aider à désamorcer les tensions entre factions rivales.
La RCA a été le théâtre de rébellions d’intensité variable pendant des décennies, mais les dix dernières années ont été particulièrement turbulentes. En 2013, une coalition de rebelles majoritairement musulmans connue sous le nom de Séléka a renversé l’administration du président François Bozizé et a brièvement détenu le pouvoir avant que les pays voisins ne la forcent à se retirer. Une série d’accords de paix entachés d’irrégularités ont suivi, notamment un en février 2019 impliquant quatorze groupes armés. Malheureusement, ceux-ci ont surtout servi d’arrangements de partage du pouvoir de l’élite plutôt que de moyen d’apaiser les tensions et de soulager les souffrances de la population, qui vit une catastrophe humanitaire aux proportions sinistres.
Après que la Cour constitutionnelle a statué que Bozizé ne pouvait pas se présenter aux dernières élections en 2020, une nouvelle coalition armée alliée à l’ancien président a marché sur la capitale Bangui. À la demande du président Touadéra, cependant, une force composée d’entrepreneurs privés Wagner liés au Kremlin et de soldats rwandais a repoussé les rebelles. Une contre-offensive de l’armée nationale début 2021 les a chassés de la plupart des villes de province qu’ils avaient tenues mais n’a pas réussi à stabiliser le pays. La poursuite des combats entre les forces gouvernementales et les rebelles autour des sites miniers de l’arrière-pays a entraîné une augmentation des violations des droits humains et des déplacements.
Bien qu’elle ne soit plus au centre de la scène, l’UA a joué un rôle clé dans les efforts de stabilisation de la RCA au fil des ans.
Bien qu’elle ne soit plus au centre de la scène, l’UA a joué un rôle clé dans les efforts de stabilisation de la RCA au fil des ans. Plusieurs mois après le coup d’État, en juillet 2013, il a déployé une mission de maintien de la paix dans le pays, qui a ensuite été absorbée par une force de l’ONU. En 2016, lorsque les combats ont repris entre un grand nombre de groupes armés, l’UA a envoyé un diplomate mauritanien, Mohamed El Hacen Lebatt, pour agir en tant que son représentant spécial en RCA. Un an plus tard, en juillet 2017, l’UA a proposé une feuille de route pour la paix qui, après une résistance initiale, a obtenu un large soutien, conduisant à la conclusion de l’accord de 2019 mentionné ci-dessus. Mais cet accord était profondément vicié, comme indiqué, et bien que l’UA et l’ONU aient été ostensiblement garantes, leur engagement a finalement été très faible.
En ce début d’année 2023, la RCA se trouve dans une situation de plus en plus tendue. Les mercenaires de Wagner se positionnant comme l’un des fournisseurs de sécurité du régime (en plus du Rwanda), la France et l’UE ont mis fin à leur coopération militaire avec Bangui. En partie à cause du rôle de Wagner, l’aide budgétaire des pays occidentaux est suspendue, laissant l’économie en ruine. L’intention déclarée de Touadéra de se faire réélire est une autre cause de tension.
Bien qu’il puisse y avoir des limites à ce que l’UA peut faire pour aider la RCA à sortir de ces détroits, ses capacités diplomatiques pourraient être utiles. Il devrait renouveler son engagement à agir en tant que garant de l’accord de paix de 2019 et, en étroite collaboration avec la mission de l’ONU, offrir ses bons offices auprès des factions rivales pour empêcher une escalade des combats et commencer à explorer à quoi pourrait ressembler un règlement durable. L’annonce récente de l’UA qu’elle enverrait le Groupe des Sages, un organe consultatif qu’elle déploie dans les zones de conflit pour fournir des informations au Conseil de paix et de sécurité, a été une première étape bienvenue qui pourrait servir de base à des décisions sur les moyens par lesquels l’UA peut s’engager de manière plus significative dans la résolution de la crise prolongée de la RCA.
3. Intervenir pour sauver la transition à la dérive du Tchad
Après la mort sur le champ de bataille du dirigeant de longue date Idriss Déby Itno en avril 2021, de nombreux Tchadiens espéraient que le pays était à l’aube d’un changement majeur. Le fils de Déby, Mahamat, installé à la hâte à la tête d’un conseil militaire de quinze membres, prend des mesures en faveur de la réforme. Il a annulé une interdiction de plusieurs décennies des marches de protestation, a permis au mouvement d’opposition populaire Les Transformateurs de devenir un parti politique, s’est engagé à offrir une amnistie ou des grâces aux rebelles exilés ou emprisonnés, et a inauguré un dialogue national. Pourtant, l’élan positif n’a pas duré. Le jeune Déby revient bientôt sur son engagement de tourner la page et semble maintenant déterminé à assurer une succession dynastique. L’UA devrait surveiller de près la situation, en cherchant des opportunités pour travailler avec l’ONU ou les chefs d’État africains individuels pour exhorter les dirigeants tchadiens à revoir leur régime de plus en plus autoritaire.
L’évolution de la situation au Tchad a pris une tournure sombre ces derniers temps. Bien que la junte au pouvoir ait initialement promis, conformément aux exigences de l’UA, de renoncer au pouvoir dix-huit mois après la mort de Déby père, cette échéance est passée. Au lieu de cela, début octobre, les autorités militaires tchadiennes ont approuvé les recommandations d’un dialogue national terriblement non représentatif. Ces recommandations adoptées – avancées par l’armée et ses alliés – ont prolongé la transition de deux ans supplémentaires et, de manière plus provocatrice, ont déclaré tous les membres du conseil militaire éligibles aux élections désormais prévues pour 2024.
Mais les recommandations n’ont pas été acceptées par les dirigeants les plus éminents de l’opposition et de la société civile, qui avaient boycotté le dialogue national après avoir cherché (et échoué) à obtenir des garanties que la junte rendrait le pouvoir aux civils à la fin de la transition. Ils ont réagi avec fureur à l’annonce des généraux en octobre. Suivant leur exemple, des milliers de Tchadiens sont descendus dans la rue pour protester. Les autorités ont réagi par la force brute. La police a tiré sur les manifestants, tuant au moins 50 personnes, en blessant environ 300 et en arrêtant au moins 600.
[Le président tchadien Mahamat Déby] n’a pris aucun engagement public de transférer le pouvoir aux civils lorsque la transition prendra fin.
Le président Déby et son entourage ont depuis redoublé d’efforts pour adopter une approche autoritaire et exclusive de la gouvernance. Déby a nommé des personnalités principalement pro-gouvernementales aux principaux comités chargés de mettre en œuvre les recommandations du dialogue national et de rédiger une nouvelle constitution. Dans le même temps, il n’a pris aucun engagement public de transférer le pouvoir aux civils lorsque la transition prendra fin.
Pour l’instant, il semble peu probable que les autorités de N’Djamena puissent être persuadées de faire marche arrière. Déby a l’intention de consolider son pouvoir, en se concentrant sur l’installation de loyalistes à des postes clés avant les élections de 2024. Ses efforts, et ceux de son entourage, pour maintenir le pouvoir sans créer d’espace pour une opposition politique significative sont source de problèmes pour la stabilité du Tchad. Une nouvelle rébellion s’est formée dans le nord de la RCA, le long de la frontière sud du Tchad. En janvier, le groupe a annoncé qu’il cherchait à renverser le régime de Déby. En outre, l’emprise continuesur le pouvoir des élites ethniques du Nord alignées sur Déby risque d’alimenter la polarisation nord-sud et les conflits intercommunautaires qui ont tué 600 personnes en 2022, selon l’ONU.
La position de l’UA à l’égard des événements qui ont suivi la mort d’Idriss Déby a manqué la cible sur un point très important. Comme indiqué ci-dessus, il a fait une exception à sa pratique de longue date consistant à suspendre les gouvernements qui accèdent au pouvoir de manière extraconstitutionnelle. Il a offert cette tolérance à condition que la transition ne dure pas plus de dix-huit mois et que les membres du conseil militaire ne se présentent pas aux élections qui suivront cette période. Mais plus de dix-huit mois plus tard, la transition a dévié de sa trajectoire et un retour à l’ordre constitutionnel semble de plus en plus improbable dans un avenir proche.
Idéalement, des hommes d’État africains de haut rang persuaderaient le jeune Déby de ne pas se présenter aux prochaines élections. Les chances qu’une telle proposition aille avec Déby semblent toutefois faibles. Pour diverses raisons, l’UA ne sera pas en mesure de mener une médiation formelle entre le régime et l’opposition à N’Djamena : en plus des objections des principaux États membres, les autorités tchadiennes perçoivent le président de la Commission de l’UA, Moussa Faki Mahamat, qui est un citoyen tchadien, comme un opposant national potentiel. Pourtant, l’organisation peut chercher des ouvertures pour encourager discrètement les États membres et d’autres personnes ayant des liens avec Déby à reconsidérer son approche. Dans cet esprit, l’UA devrait soutenir les efforts des organisations internationales, telles que Sant’Egidio, une communauté catholique laïque basée à Rome, spécialisée dans la consolidation de la paix, qui ont exploré la possibilité de pourparlers de médiation entre le gouvernement et les groupes armés.
4. Apaiser les tensions interétatiques et soutenir les élections en RD Congo
La recrudescence de la violence dans l’est troublé de la RDC aexacerbé les tensions diplomatiques dans les Grands Lacs et pose de graves défis pour la conduite des élections qui doivent avoir lieu dans moins de onze mois. L’UA devrait coordonner ses efforts à la fois pour aplanir les désaccords entre les voisins du pays et soutenir les préparatifs du scrutin.
Le Rwanda et la RD Congo ont été à couteaux tirés pendant une grande partie de l’année écoulée.
Des voisins mal à l’aise, le Rwanda et la RD Congo ont été à couteaux tirés pendant une grande partie de l’année écoulée. S’appuyant sur un nombre croissant de preuves, Kinshasa accuse Kigali de soutenir l’insurrection du M23, qui a réapparu en novembre 2021 après des années de sommeil. Le Rwanda nie avec ferveur ces allégations et attribue plutôt la détérioration de la situation au gouvernement congolais. La position de Kigali est que l’instabilité en RDC est le résultat d’une mauvaise gouvernance et aussi de la collaboration de Kinshasa avec les Forces démocratiques de libération du Rwanda (FDLR), un vestige de la milice responsable du génocide de 1994, et d’autres groupes armés. Il souligne également les mauvais traitements présumés infligés à la minorité tutsie de la RDC, que le M23 prétend défendre.
Les relations se sont détériorées le 24 janvier, après que les forces de défense rwandaises ont tiré un missile sur un avion de guerre congolais survolant Goma, capitale de la province du Nord-Kivu et plaque tournante commerciale située à la frontière entre les deux pays. L’incident a renforcé les craintes que les deux voisins soient enfermés dans un cycle d’escalade qui pourrait même basculer dans une déclaration de guerre (bien que cela reste peu probable).
La crise est très régionale. L’une des raisons de la pique du Rwanda en RDC est qu’en 2021, ce dernier a invité des forces de l’Ouganda voisin sur son territoire pour combattre les Forces démocratiques alliées, un groupe principalement ougandais devenu une franchise de l’État islamique en 2019. Le Rwanda, qui, comme les autres voisins de la RDC, a exploité l’est riche en ressources du pays à ses propres fins économiques, a eu le sentiment d’être mis à l’écart. L’appareil de sécurité rwandais se concentre également sur toute menace, aussi petite soit-elle en réalité, émanant des éléments des FDLR actuellement en RDC. Ces deux facteurs ont conduit le Rwanda à chercher à rejoindre la nouvelle force mise en place au cours de l’année 2022 par le bloc régional de la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) pour lutter contre les insurgés. La force comprend des troupes ougandaises, burundaises, sud-soudanaises et kényanes, ces dernières constituant le pilier de cette force disparate et peu coordonnée.
L’UA ne joue actuellement pas un rôle majeur en RDC, ayant historiquement cédé le siège de premier plan dans la sphère de la paix et de la sécurité à l’ONU. L’ONU dirige l’une de sesplus grandes missions de maintien de la paix dans le pays. Mais cette mission (connue sous le nom de MONUSCO) planifie maintenant son retrait. Malgré quelques succès, notamment dans le soutien à des élections très complexes en 2006, 2011 et 2018, son travail est maintenant sous un nuage de ressentiment après son échec à endiguer des années d’effusion de sang alimentées par les nombreux groupes rebelles qui exercent une influence prédatrice sur de grandes parties de l’est de la RDC.
La force de la CAE, qui doit faire face aux tensions entre les États membres de la CAE, est également en difficulté. Alors que les plans de la force étaient mis en place, la RDC a refusé d’autoriser les troupes rwandaises à participer et, fin janvier, Kinshasa a expulsé les officiers d’état-major rwandais travaillant au quartier général de la force. Cette action a suscité la colère du Secrétariat de la CAE, qui a affirmé que Kinshasa ne pouvait pas expulser les membres de la force qui s’y trouvaient avec le consentement des chefs d’État de la CAE, à moins d’avoir obtenu l’approbation des mêmes chefs d’État.
L’UA doit tenir des discussions sur la situation en RDC lors d’une réunion parallèle des chefs d’État parallèlement à l’ordre du jour principal du sommet.
Dans ce contexte, l’UA doit tenir des discussions sur la situation en RDC lors d’une réunion parallèle des chefs d’État parallèlement à l’ordre du jour principal du sommet. Cette attention est plus que bienvenue, à tout le moins, car c’est une occasion de partager des informations sur le risque de conflit régional prolongé et qui s’aggrave. La question est de savoir ce que l’organe pourrait faire concrètement. L’implication de l’UA dans les questions militaires est peu probable : quels que soient les problèmes auxquels elle peut être confrontée, la CAE a mis en place la force qui travaille actuellement à stabiliser l’est de la RDC. Selon toute vraisemblance, cetorgane et ses États membres continueront de décider de la composition et du déploiement de la force.
Cela laisse le domaine diplomatique, où il semble y avoir un plus grand besoin des capacités de l’UA. Premièrement, l’UA pourrait utilement mettre à profit son pouvoir de rassemblement pour améliorer la coordination entre les diverses initiatives diplomatiques visant à désamorcer les tensions dans l’est. À l’heure actuelle, trois initiatives distinctes se disputent l’espace. Il s’agit notamment d’un volet de Nairobi sur les pourparlers entre certains groupes armés (mais pas le M23) et les responsables congolais, et de volets distincts impliquant des pourparlers entre chefs d’État ; un deuxième basé dans la capitale angolaise, Luanda; et un troisième portait sur la CAE, dont les chefs d’État se sont réunis à Bujumbura, la capitale burundaise, le 4 février (sans la participation angolaise).27 À moins que le nombre d’initiatives ne diminue, ce qui semble souhaitable mais peu probable (car les États puissants appartiennent à des groupements différents), l’UA pourrait essayer de faire en sorte que les différents efforts soient synchronisés et cohérents dans leurs objectifs.
Deuxièmement, l’UA et les dirigeants des États membres, en particulier le Kenya, l’Angola et peut-être le Congo-Brazzaville, devraient utiliser la diplomatie publique et privée pour exhorter Kinshasa et Kigali à inverser leur escalade rhétorique afin de réduire les tensions. Le président de la Commission de l’UA et les États membres ayant des canaux vers les deux parties devraient coordonner la pression sur le Rwanda pour qu’il retire son soutien au M23 et sur Kinshasa pour qu’il laisse la porte ouverte à des pourparlers avec son voisin. Ils pourraient utilement faire comprendre à Kinshasa que si la menace posée par les FDLR à la sécurité rwandaise peut pour l’instant sembler faible, Kigali a un intérêt légitime à chercher à minimiser les dommages qu’elle pourrait causer. Les forces armées congolaises ne devraient donc pas collaborer avec le groupe.
Enfin, l’UA pourrait jouer un rôle en aidant Kinshasa à se préparer aux prochaines élections nationales. Un vote pacifique qui représente la volonté de l’électorat représenterait une étape importante dans les efforts du pays pour enraciner une culture d’élections régulières. Bien qu’en pratique les autorités de Kinshasa resteront en selle pour la gestion des élections, le Conseil de paix et de sécurité de l’UA devrait surveiller la situation et exhorter les autorités à étendre le droit de vote à tout le pays – y compris, dans la mesure du possible, dans l’est. Il devrait également renforcer sa mission permanente à Kinshasa pour s’assurer qu’il est mieux informé des progrès vers les élections et mieux préparé à utiliser sa voix en faveur d’un vote libre et équitable et de toute initiative de médiation postélectorale qui pourrait être nécessaire. La Commission de l’UA devrait identifier un haut responsable de l’État africain qui pourrait servir de médiateur en cas de contestation du décompte. Plus généralement, il devrait faire pression sur les candidats à chaque occasion pour qu’ils s’engagent dans une campagne pacifique.
5. Favoriser le fragile accord de paix de l’Éthiopie
Le 2 novembre 2022, les principaux belligérants de la guerre civile dévastatrice en Éthiopie – le gouvernement du Premier ministre Abiy Ahmed et le Front populaire de libération du Tigré (TPLF) – ont signé un accord global de cessation des hostilités dans la capitale sud-africaine Pretoria. L’accord surprise a été une réalisation majeure pour l’UA, sous les auspices de laquelle les pourparlers ont eu lieu, après que l’organe ait essuyé de vives critiques pour son inaction antérieure. Cela dit, l’accord a laissé de nombreuses questions sans réponse, notamment celle de savoir si les parties y sont pleinement attachées, étant donné qu’un cessez-le-feu précédent s’était effondré en quelques mois.
Jusqu’à présent, cependant, il y a des raisons d’espérer. Les principaux acteurs ont pris des mesures importantes pour respecter les termes de l’accord de Pretoria ainsi que ceux d’un accord militaro-militaire de suivi conclu à Nairobi dixjours plus tard. Addis-Abeba a rétabli les services dans certaines parties du Tigré tout en permettant un meilleur accès humanitaire aux zones précédemment assiégées. En présence d’observateurs de l’Union africaine, les dirigeants du FPLT ont remis des armes lourdes aux forces fédérales le 11 janvier. Néanmoins, pour maximiser les chances de succès des accords, l’UA devra rester pleinement engagée dans le soutien aux progrès vers une paix durable.
L’horrible brutalité du conflit [en Éthiopie]… reflétait une profonde antipathie entre les dirigeants du Tigré et le gouvernement d’Abiy.
Beaucoup de choses pourraient encore mal tourner. L’horrible brutalité du conflit – qui a impliqué un blocus du Tigré pendant des mois par Addis-Abeba et ses alliés et pourrait bien avoir été le plus meurtrier au monde en 2022 – reflétait une antipathie profonde entre les dirigeants du Tigré et le gouvernement d’Abiy. Les griefs restent en suspens, pour la plupart. Bien que les dirigeants d’Abiy et du TPLF aient réparé les choses pour l’instant et qu’ils aient eu des entretiens en face à face le 3 février, la confiance entre leurs alliés et leurs partisans est faible et les récriminations amères persistent. Un différend territorial entre Amhara et Tigré au sujet du Tigré occidental (que les Amhara appellent Welkait) s’envenime. Plus dangereux encore, le dirigeant érythréen Isaias Afwerki, dont les forces ont coupé une bande particulièrement dévastatrice dans le Tigré pendant la guerre, reste déterminé à éliminer complètement ses ennemis de longue date parmi les dirigeants du FPLT. Les troupesérythréennes auraient commencé à quitter certaines parties du nord-ouest et du centre du Tigré en janvier, mais les responsables tigréens affirment qu’ils contrôlent toujours certaines zones rurales.
Dans ce contexte, il est essentiel que le Groupe de haut niveau de l’UA, composé de l’ancien Président nigérian Olusegun Obasanjo, de l’ancien Président kényan Uhuru Kenyatta et de l’ancien Vice-Président sud-africain Phumzile Mlambo-Ngcuka, continue d’encourager activement les parties à rester sur la voie de la paix. Ilsdevraient essayer de dialoguer avec le gouvernement d’Isaias et assurer Asmara que les préoccupations territoriales et sécuritaires de l’Érythrée seront traitées de manière appropriée. En collaboration avec des partenaires tels que les États-Unis, l’UE et l’ONU, les membres du Groupe devraient faire pression pour le retrait complet des troupes érythréennes. Avec le soutien des donateurs et de l’ONU, ils devraient exhorter les parties à augmenter le nombre d’inspecteurs dans l’équipe sous-financée chargée de surveiller et de vérifier la mise en œuvre de l’accord et de rendre compte régulièrement au président de la Commission de l’UA des progrès accomplis.
Enfin, l’UA ne devrait pas limiter son attention au Tigré, car ce n’est pas le seul point chaud sérieux du pays. Parmi les lignes de faille qui pourraient provoquer des bouleversements ailleurs, la plus importante est une insurrection dans la plus grande région du pays, Oromia, que les autorités semblent déterminées à écraser par la force. Il est compréhensible qu’Addis-Abeba réponde aux menaces armées par des réponses armées. Mais les combats ne combleront pas les fissures de la société éthiopienne. Il s’agit notamment des tensions croissantes entre les deux plus grands groupes ethniques d’Éthiopie, les Oromo et les Amharas, qui se sont manifestées début février à la suite d’une scission de la puissante Église orthodoxe éthiopienne.
Le président de l’UA et les chefs des États membres à l’oreille d’Addis-Abeba devraient les exhorter à un dialogue national dans lequel toutes les circonscriptions éthiopiennes sont représentées et entendues de manière significative. Les dirigeants du pays ne devraient pas essayer (comme ilssemblent le faire) de contrôler ce processus par le biais du parti d’Abiy, de son gouvernement et de ses alliés partageant les mêmes idées. Parvenir à un consensus entre les principales factions ethnorégionales de l’Éthiopie ne sera pas une tâche facile, mais un dialogue inclusif pourrait être le meilleur moyen de tracer une voie viable vers cet objectif.
6. Mettre fin à l’impasse sur le barrage du Nil en Éthiopie
Le Grand barrage éthiopien de la Renaissance (GERD) reste une source de tension dans le bassin du Nil, principalement entre l’amont de l’Éthiopie et le pays le plus en aval, l’Égypte. Au cours de l’année 2022, Addis-Abeba a achevé le troisième remplissage du réservoir géant du GRD et a commencé la production d’électricité à partir de deux de ses treize turbines. Le barrage, l’un des plus grands projets d’infrastructure d’Afrique, devrait en principe être un catalyseur de la coopération et de l’intégration régionales. Mais, jusqu’à présent, il a été une source de discorde substantielle entre l’Égypte et l’Éthiopie, ainsi qu’entre le Soudan, et à mesure qu’il touche à sa fin, ces frictions pourraient bien s’intensifier. L’UA, en collaboration avec d’autres, devrait redoubler d’efforts pour faciliter les relations difficiles entre les deux parties. Le président de la Commission de l’UA pourrait appeler à des pourparlers de haut niveau pour résoudre le problème, ainsi qu’à une diplomatie en coulisses pour réunir toutes les parties autour de la table.
La racine du problème est que l’Éthiopie et l’Égypte voient le projet à travers une lentille nationaliste qui laisse à chacun une petite marge de manœuvre pour accommoder les intérêts de l’autre partie. Aux yeux de l’Éthiopie, le barrage sert un double objectif : premièrement, il est considéré comme la clé pour dynamiser l’économie éthiopienne et stimuler son élan vers l’industrialisation pour aider les efforts de lutte contre la pauvreté. Deuxièmement, l’Éthiopie perçoit le GERD comme corrigeant ce qu’elle considère comme l’injustice historique des traités de l’époque coloniale qui attribuent toutes les eaux du Nil à l’Égypte et à l’autre pays clé en aval, le Soudan. En revanche, l’Égypte perçoit le projet en termes existentiels. Ildépend du Nil pour la quasi-totalité de ses besoins en eau douce. Il craint que l’Éthiopie ne limite son approvisionnement en eau pendant des sécheresses prolongées. Assis entre les deux puissances régionales, à la fois géographiquement et figurativement, le Soudan a parfois exprimé son soutien au GERD et d’autres en disant qu’il partageait les préoccupations du Caire.
Ni l’Éthiopie ni l’Égypte ne sont susceptibles d’abandonner leur position maximaliste, car dans les deux pays, une ligne dure bénéficie d’un soutien public considérable. Néanmoins, comme Crisis Group le préconise depuis longtemps, une position plus pragmatique servirait bien les deux.
Le [Grand barrage éthiopien de la Renaissance] pourrait être une source de développement et de vitalité régionale.
Si les parties l’abordent de la bonne manière, le GERD pourrait être une source de développement et de vitalité régionale. La production estimée à 5 150 mégawatts du projet doublera la capacité de production d’électricité installée et la production d’électricité de l’Éthiopie. Une fois achevée, Addis-Abeba espère devenir le premier exportateur d’électricité d’Afrique – bien qu’il reste encore beaucoup à faire pour construire des interconnexions avec les voisins et signer des accords d’achat d’électricité. Des débits plus réglementés du barrage devraient également aider à contrôler les inondations au Soudan et à stimuler la production agricole dans ce pays. L’Égypte bénéficierait également des importations agricoles bon marché en provenance du Soudan, au cas où les opérations du barrage produiraient l’augmentation prévue de la production agraire soudanaise.
En bref, les avantages du RED ne doivent pas s’arrêter à la frontière éthiopienne. Mais pour s’assurer que les avantages sont partagés, les parties devront renoncer à une approche intransigeante des négociations qui a transformé le barrage en une poudrière.
Pour l’Éthiopie, le compromis signifierait partager plus d’informations sur les conditions hydrologiques et le fonctionnement des barrages pour apaiser les inquiétudes de Khartoum en matière de sécurité, ainsi que pour être plus ouvert à répondre aux préoccupations égyptiennes et soudanaises sur la façon dont il gérera le GERD en période de sécheresse prolongée. Du point de vue d’Addis-Abeba, unbarrage moins litigieux sera bon pour les affaires, étant donné le désir de l’Éthiopie de récupérer ses dépenses de construction en exportant de l’électricité vers ses voisins, y compris le Soudan.
Quant au Caire, qui a sans doute gâché une occasion de diplomatie plus significative avec son opposition inflexible au barrage depuis sa création en 2011, une refonte est nécessaire. Accepter que le projet est maintenant sur la voie d’une achèvement imminente et chercher à répondre à ses préoccupations par le compromis (plutôt que d’accroître la pression diplomatique et autre sur l’Éthiopie) servirait ses propres intérêts. Une telle position rendrait la coopération éthiopienne plus probable. Les moyens de pression, y compris les menaces voilées ou explicites concernant le recours à la force, ne le seront pas.
L’UA, qui a joué un rôle intermittent dans la facilitation des pourparlers visant à résoudre le différend sur les GERD, devrait continuer, de concert avec d’autres acteurs clés, notamment les États-Unis, l’UE et les Émirats arabes unis (EAU), à encourager toutes les parties à faire baisser la température diplomatique et à rechercher discrètement un accord qui tienne compte de leurs intérêts respectifs. En 2020, le président sud-africain Cyril Ramaphosa, alors président de l’UA, a beaucoup aidé à rassembler les dirigeants et à apaiser les tensions. Il pourrait être difficile pour le nouveau président comorien de faire de même, étant donné son manque de poids politique. Le président de la Commission de l’UA pourrait demander à Ramaphosa d’intervenir une fois de plus si les tensions montaient en flèche et si une médiation était nécessaire. L’UA devrait également encourager les parties à regarder au-delà de leurs griefs et à œuvrer en faveur d’un type d’accord transfrontalier à l’échelle du bassin sur la gestion coopérative des ressources partagées qui empêcherait les futurs projets d’être en proie à des différends de type DIRD que les parties considèrent à travers une lentille à somme nulle.
7. Aidez l’ONU à trouver un moyen de sortir de l’impasse politique en Libye
Depuis mars 2022, la Libye s’est à nouveau retrouvée déchirée entre deux gouvernements en conflit, chacun revendiquant une légitimité, et n’ayant que de faibles chances qu’ils règlent bientôt leurs différends. L’impasse oppose un gouvernement intérimaire basé à Tripoli à un exécutif rival opérant depuis l’est du pays. Bien qu’aucune des deux parties ne semble vouloir un conflit, les limbes ne sont pas un bon endroit pour la Libye. La production de pétrole, pilier de l’économie nationale, est limitée et les efforts visant à stabiliser le pays en unissant les forces de sécurité rivales sont au point mort. L’UA prévoit de discuter de la situation libyenne lors du sommet, etelle pourrait chercher à jouer un rôle plus important dans la résolution de l’impasse. Bien que l’intérêt de l’UA soit à la fois utile et compréhensible compte tenu de l’importance de la Libye pour la paix et la sécurité en Afrique du Nord et en Sahélie, elle devrait examiner attentivement son rôle. Plutôt que de lancer une nouvelle initiative, l’UA devrait fortement encourager le représentant spécial du secrétaire général de l’ONU à présenter une feuille de route pour résoudre la crise et à se lancer dans des efforts diplomatiques pour obtenir l’adhésion des parties.
La crise libyenne a ses racines dans l’éviction de Mouammar Kadhafi en 2011.
La crise libyenne trouve son origine dans l’éviction de Mouammar Kadhafi en 2011, qui a donné naissance à des groupes armés rivaux dans tout le pays et déclenché une instabilité croissante au-delà des frontières libyennes. Le vide du pouvoir dans la Libye d’après-guerre a permis aux factions islamistes et aux groupes djihadistes d’y gagner du terrain. Des points de vue nationaux et étrangers divergents sur la manière de faire face à la menace islamiste perçue, associés aux querelles nationales sur les élections contestées de 2014, ont conduit à une crise politique qui, jusqu’en 2020, a divisé la Libye en deux gouvernements et coalitions militaires rivaux :l’un qui jouissait d’une reconnaissance internationale et était basé dans la capitale Tripoli, et l’autre qui avait le soutien du parlement basé à Tobrouk et était basé dans l’est.
À la suite d’un assaut meurtrier et non concluant sur Tripoli lancé par l’Armée nationale libyenne basée dans l’est du pays sous le maréchal Khalifa Haftar en 2019-2020, l’ONU a réussi à amener les factions belligérantes et leurs soutiens étrangers respectifs à la table des négociations. Ils se sont rencontrés sous les auspices du Forum de dialogue politique libyen parrainé par l’ONU, où les parties ont convenu de former un gouvernement d’unité intérimaire dirigé par Abdelhamid Dabaiba, qui a pris ses fonctions en mars 2021. Les factions ont également convenu d’unifier l’armée et d’organiser des élections.
Les espoirs que ces développements commenceraient à unifier le pays ont toutefois été de courte durée. Dabaiba, originaire de l’ouest de la Libye, s’est brouillé avec Haftar et ses partisans à la suite de désaccords sur les paiements à ses forces. Ensuite, les élections législatives et présidentielles, qui devaient avoir lieu en décembre 2021 dans l’espoir qu’elles conduiraient à la nomination d’un nouveau gouvernement élu, ont été annulées à la dernière minute en raison de différends juridiques et politiques.
Des plans alternatifs visant à nommer un nouvel exécutif ont alors été lancés. En mars 2022, le parlement basé dans l’est a approuvé un nouveau gouvernement intérimaire dirigé par l’ancien ministre de l’Intérieur Fathi Bashagha, qui avait également le soutien de Haftar. Mais les factions basées à Tripoli et pro-Dabaiba ont soutenu que le vote était frauduleux, et Dabaiba a juré de rester au pouvoir jusqu’à la tenue d’élections. Il continue de jouir d’une reconnaissance internationale en tant que Premier ministre (bien que plusieurs pays, dont l’Égypte voisine, insistent sur le fait qu’il a perdu sa légitimité). En revanche, le gouvernement dirigé par Bashagha a le soutien du parlement mais n’a reçu aucune reconnaissance officielle d’un État étranger autre que la Russie.
Alors que les hostilités entre les deux parties ont brièvement éclaté en août 2022, ni l’une ni l’autre ne veut reprendre la guerre. Leurs bailleurs de fonds étrangers non plus. Pourtant, l’impasse dans laquelle ils se sont installés a des coûts importants. Les fermetures occasionnelles de la production pétrolière et gazière du pays et les différends sur la répartition des revenus sont un coup dur pour l’économie du pays – qui dépend avant tout des revenus pétroliers. Les efforts visant à rassembler les forces de sécurité rivales sous une seule bannière ont également été inutilement bloqués. L’impasse doit être résolue.
Le Représentant spécial du Secrétaire général de l’ONU, Abdoulaye Bathily, est le mieux placé pour exhorter les factions libyennes à envisager un règlement.
Le Représentant spécial du Secrétaire général de l’ONU, Abdoulaye Bathily, est le mieux placé pour exhorter les factions libyennes à envisager un règlement. Lorsqu’il a pris ses fonctions en septembre, Bathily a hérité d’une voie de négociation politique soutenue par l’ONU dans laquelle la Chambre des représentants, basée à l’est, et le Haut Conseil d’État basé à Tripoli ont cherché à s’entendre sur un cadre constitutionnel pour les élections. Mais cette piste n’a guère progressé. Certains en Libye et à l’extérieur espèrent que l’ONU prendra l’initiative d’élaborer une feuille de route pour sortir de l’impasse.
L’élaboration d’une feuille de route exigera du Représentant spécial qu’il prenne clairement position sur deux questions essentielles. La première est de savoir s’il faut organiser des élections maintenant (et, si oui, si celles-ci devraient concerner uniquement le parlement ou à la fois le parlement et le président), ou plutôt nommer un gouvernement et reporter le vote d’au moins deux ans. La seconde est de savoir qui devrait être à la table des négociations sur l’avenir à court terme de la Libye – les deux assemblées avec lesquelles l’ONU a travaillé récemment, ou une version mise à jour du Forum de dialogue politique libyen que l’ONU a utilisé comme base de discussion politique en 2020.
Les capitales étrangères sont divisées sur la voie à suivre. Les puissances occidentales aimeraient voir l’ONU amener les parties sur la voie des élections, idéalement en réunissant une version du forum de dialogue pour convenir des détails d’une feuille de route électorale. En revanche, l’Égypte, un État membre influent de l’UA, considère la formation d’un nouveau gouvernement unifié comme une priorité, avec des élections à venir. Il préfère également que les assemblées avec lesquelles l’ONU a travaillé le plus récemment restent au centre des pourparlers.
Bien qu’il n’y ait pas de solution parfaite aux défis de la Libye, donner la priorité au dialogue menant aux élections plutôt que, comme le souhaite Le Caire, former d’abord ungouvernement est probablement le plus prometteur. L’UA devrait soutenir cette option. La tenue d’élections – idéalement pour un parlement qui choisirait ensuite un exécutif – redonnerait au gouvernement libyen la légitimité dont il a cruellement besoin. La convocation d’un forum de dialogue politique révisé semble être une meilleure façon d’aller de l’avant que de confier les négociations à deux assemblées ayant un bilan lamentable en matière de conclusion d’accords. De nombreux Libyens pensent que ces organismes sont intrinsèquement intéressés par le maintien du statu quo.
L’UA – dont l’attention pour la Libye a augmenté et diminué, mais qui a récemment déclaré qu’elle aimerait jouer un rôle plus important – peut faire le plus de bien en soutenant les efforts de l’ONU dans cette direction. Le président de la République du Congo, Denis Sassou Nguesso, qui dirige un comité de haut niveau de l’UA sur la Libye, a annoncé en janvier que son pays accueillerait une conférence de réconciliation pour les factions libyennes en mai. Bien qu’une telle conférence puisse être motivée par de bonnes intentions, elle risque de concurrencer l’initiative menée par l’ONU. L’UA et ses États membres devraient plutôt encourager le représentant spécial de l’ONU à convoquer un nouveau forum de dialogue et à travailler énergiquement au sein de celui-ci pour élaborer une feuille de route électorale afin que la Libye puisse commencer à reconstruire sa gouvernance effilochée.
8. Faire des négociations de la phase II du Soudan un succès
L’élan dans les efforts du Soudan pour s’éloigner d’un régime autoritaire a oscillé entre les dirigeants civils et l’armée depuis que les forces de sécurité ont renversé le dictateur de longue date Omar el-Béchir en avril 2019 après des mois de manifestations. Le 25 octobre 2021, les généraux soudanais ont organisé un coup d’État contre le gouvernement dirigé par des civils installé après l’éviction de Béchir. Les putschistes espéraient écraser les aspirations du mouvement de protestation inspirant qui a balayé Béchir du pouvoir. Leur manœuvre a échoué, et maintenant les forces civiles sont à nouveau en plein essor. Le 5 décembre, l’armée a conclu unaccord-cadre avec des dizaines de dirigeants civils en vertu duquel les généraux abandonneraient une grande partie de leur pouvoir politique et remettraient le contrôle du pays à un gouvernement civil. Mais cet accord, bien que bienvenu, doit être renforcé, et la prochaine phase des négociations sera cruciale. L’UA peut jouer un rôle clé pour les aider à réussir.
Alors que de nombreux Soudanais restent sceptiques quant à l’accord-cadre de décembre, l’accord a été un triomphe pour l’opposition civile, car il a démontré à quel point le coup d’État d’octobre 2021 avait échoué. Cet échec est dû à des pressions internes et externes. Les manifestants soudanais, contre toute attente, sont restés dans les rues. À l’étranger, le coup d’État a suscité une forte désapprobation. L’UA a suspendu l’adhésion du Soudan. L’UE et les États-Unis ont gelé des centaines de millions de dollars de soutien, tandis que les institutions financières internationales ont interrompu les négociations cruciales sur l’allégement de la dette. Même les partisans traditionnels de l’armée parmi les monarchies du Golfe – l’Arabie saoudite et les Émirats arabes unis, en particulier – étaient prudents, voyant sans doute que les généraux s’étaient mis dans un coin avec le peuple soudanais.
Bien qu’il s’agisse d’une avancée importante [pour la transition au Soudan], l’accord-cadre présente des lacunes importantes.
Bien qu’il s’agisse d’un important pas en avant, le dernier accord présente des lacunes importantes, notamment en ce qui concerne le processus de sa formulation.44 Conclues après des mois de pourparlers secrets entre les dirigeants de la coalition civile connue sous le nom de Forces pour la liberté et le changement et l’armée, les négociations ont laissé de côté de nombreuses circonscriptions importantes. Mais l’accord était également très large, laissant la place à des négociations dites de phase II pour en étoffer les termes. Celles-ci ont déjà commencé et ouvrent la voie à des discussions plus inclusives qui peuvent aider à mieux asseoir la transition.
Le bilan de l’UA au milieu de tous ces développements a été mitigé. Il a envoyé un signal utile en suspendant l’adhésion du Soudan à deux reprises, d’abord à la suite d’un massacre de manifestants civils en juin 2019 et, à nouveau, à la suite du coup d’État d’octobre 2021. L’UA a également joué un rôle déterminant dans la négociation de l’accord de partage du pouvoir qui a inauguré un gouvernement dirigé par des civils en 2019. Dans l’ensemble, cependant, l’organisation n’a pas réussi à maintenir une diplomatie cohérente de haut niveau visant à combler le fossé de confiance entre les dirigeants civils et l’armée. Il aurait pu faire beaucoup plus pour nourrir le fragile accord de partage du pouvoir de 2019. L’UA a rejoint un « groupe trilatéral » avec l’ONU et le bloc régional de l’Autorité intergouvernementale pour le développement pour soutenir les négociations qui ont conduit à l’accord du 5 décembre, mais a fini par jouer un rôle limité tandis qu’un groupe de la Quad comprenant les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Arabie saoudite et les Émirats arabes unis a contribué à faire avancer les pourparlers vers un accord.
Maintenant que les pourparlers visant à remettre la transition sur les rails sont entrés dans la phase II, la distance du groupe trilatéral par rapport aux négociations précédentes pourrait s’avérer un atout. Certaines factions civiles, anciens chefs rebelles et groupes tribaux qui devront participer à ce cycle de négociations s’ils veulent réussir considèrent la Quad avec suspicion en raison de la manière étroite dont elle a mené les pourparlers qui ont abouti à l’accord du 5 décembre. Le groupe trilatéral est donc probablement mieux placé que la Quad pour rassembler un large éventail de parties et les amener à s’entendre sur des questions telles que les réformes du secteur de la sécurité et la justice transitionnelle.
Les travaux visant à élargir l’accord-cadre sont déjà en cours.Le groupe trilatéral mène des négociations sur la mise en œuvre de l’Accord de paix de Juba de 2020, qui a amené certains dirigeants de groupes rebelles des périphéries du Soudan à des arrangements de gouvernance transitoires. Des pourparlers sont également en cours pour convaincre les chefs de l’est du Soudan, qui ont rejeté l’accord de Juba, de se joindre au dernier cycle de négociations. Les facilitateurs devraient poursuivre cet effort de recherche d’un consensus, tout en reconnaissant que l’accord-cadre du 5 décembre reste le meilleur espoir d’orienter le Soudan vers un nouveau gouvernement de transition dirigé par des civils et d’éventuelles élections. Fournir des ressources supplémentaires à la mission de l’UA à Khartoum contribuerait à faire en sorte que l’organe contribue de manière optimale aux efforts importants du groupe trilatéral.
Quant à la suspension du Soudan, l’UA devrait la maintenir en place, malgré le lobbying de Khartoum, jusqu’à ce qu’un gouvernement civil avec une large adhésion de l’opposition prenne forme. L’accord-cadre était un pas dans la bonne direction, mais beaucoup de choses pourraient encore mal tourner dans ce qui a été une transition politique difficile. Ilserait prématuré de relâcher la pression extérieure jusqu’à ce que le nouveau gouvernement entre en fonction. SOURCE: International Crisis Group
