Dans son rapport réalisé en décembre 2016, l’AfricaCommunity Rights Network (ACRN) constate que seuls l’Ouganda et le Ghana sur huit pays analysés (le Congo Brazzaville, la République démocratique du Congo, l’Ouganda, le Libéria, le Sénégal, le Burkina Faso, le Nigéria et le Ghana), offrent les meilleures lois, de leurs Constitutions à leurs lois d’application en matière de protection des droits communautaires sur les terres rurales.
Outre l’insuffisance des institutions, les huit pays, sont confrontés à des conflits fonciers croissants: dans les communautés, contre les élites locales et nationales et contre les investisseurs publics et privés à grande échelle. L’ACRN estime que la sécurisation des régimes fonciers communautaires est la première étape vers la sécurisation des affaires sur le continent dans le contexte africain actuel marqué par les affectations massives de terres aux investisseurs nationaux et étrangers.
L’investissement sur la terre dépend essentiellement de la sécurité foncière, et en l’absence d’une tenure sécurisée plusieurs investissements ne peuvent engager des investissements pour contribuer le développement économique attendu depuis si longtemps en Afrique. Les pays africains sont tellement imprégnés de ce fait qu’ils ont récemment initié deux processus majeurs qui transforment progressivement le paysage de la gouvernance foncière. D’une part, ils font des affectations massives de terres aux investisseurs nationaux et étrangers (agro-industrie, mines, infrastructures, pétrole, etc.). D’autre part, plusieurs pays revoient actuellement leurs lois foncières de créer un environnement propice à l’investissement, exempt de facteurs qui pourraient conduire à l’hostilité des populations locales. Une caractéristique essentielle du continent africain est que ses communautés rurales dépendent fortement de la terre (principalement des terres actuellement recherchées par les investisseurs) et revendiquent la propriété coutumière de 80 % de toutes les terres. Dans ce contexte, il est crucial de concevoir des lois foncières protégeant parfaitement les droits fonciers coutumiers de communautés. La littérature sur les questions foncières montre que la protection légale des droits fonciers des communautés varie énormément d’un pays à l’autre : elle est considérée comme avancée, progressive dans certains pays, et mauvaise dans les autres. Les différences sont encore plus marquées quand il s’agit de l’application des lois foncières, qu’elles soient ou non protectrices des arrangements fonciers coutumiers. Cependant, il n’existe pas un seul outil de mesure qui puisse fournir des comparaisons efficaces. L’Index de Transparence des Systèmes fonciers des communautés en Afrique de l’ACRN a pour objectif ultime de combler cette lacune par la mise à disposition de données actualisées et comparables aux décideurs, aux communautés, aux universitaires, aux ONG et aux autres parties prenantes de l’administration et la gestion foncière. L’Index est porté par plusieurs innovations. L’un de ces innovations est sa capacité à analyser non seulement la loi, mais aussi la mesure dans laquelle la loi est effectivement appliquée. Une autre innovation cruciale de l’Index est l’approche consistant à Désigner et Apprécier, qui est une tentative de mise en valeur des pays disposant de bonnes législations et pratiques, et de les féliciter comme des bonnes pratiques à partager afin d’inspirer les autres pays. L’Index vise donc à offrir une plateforme d’échanges entre les différents pays qui peuvent apprendre les uns des autres et améliorer la situation sans essayer de réinventer la roue. Ce rapport synthétise les résultats de la première analyse effectuée à l’aide de l’Index. Les données ont été collectées dans huit pays africains – le Congo Brazzaville, la République démocratique du Congo, l’Ouganda, le Libéria, le Sénégal, le Burkina Faso, le Nigéria et le Ghana – par de hauts experts confirmés d’ONG. La recherche consistait à répondre qualitativement aux 28 indicateurs (l’Index) à l’aide d’une expertise personnelle, d’une revue de la littérature et d’entretiens avec des acteurs pertinents dans les pays. Les données ont ensuite fait l’objet d’un examen par les pairs des conseillers et experts de l’ACRN, notamment au moyen d’ateliers. Toutefois, l’ACRN reconnaît que ces précautions peuvent ne pas avoir éliminé toutes les incohérences et les divergences des données présentées ici. En outre, comme ce rapport est fondé sur une initiative pilote et repose sur notre analyse, il peut y avoir des préjugés. Nous espérons donc recevoir des commentaires de votre part, vous les lecteurs.
Analyse
Dans l’ensemble, les huit pays n’ont aucune raison d’être fiers de la façon dont ils protègent les systèmes fonciers de leurs communautés. Les conflits entre les systèmes fonciers modernes et les arrangements communautaires (coutumiers) sont généralement cités comme les principaux moteurs de cette insécurité. Mais le déséquilibre entre les deux systèmes est historique et complexe. Le temps mis pour procéder aux réformes agraires, le nombre croissant de parties prenantes et l’hésitation des États à entamer ces réformes (par exemple au Sénégal et au Nigéria, qui ont fait de nombreuses tentatives ratées au cours des 40 dernières années) indiquent que les causes de l’insécurité des droits fonciers communautaires, et donc de l’injustice, décrites ici sont très profondes. Nous mettons en évidence sept de ces causes profondes ici: 1. Historiquement, les pays africains nouvellement indépendants considéraient le contrôle accru de leurs terres comme un signe de souveraineté et une partie intégrante du développement. 2. Cette croyance continue encore aujourd’hui, car le continent accorde rapidement de vastes étendues de terres à des investisseurs privés. Le caractère unique du contexte actuel est que les arguments en faveur du développement rivalisent avec les aspirations à la souveraineté: les pays cèdent une grande partie de leur territoire, y compris au niveau des frontières (le Congo Brazzaville en est une bonne illustration). 3. Le développement est principalement et presque exclusivement considéré comme l’apanage des entreprises. Les États ne parviennent pas – et ne semblent pas réellement vouloir – à valoriser la capacité de leurs citoyens à stimuler la croissance économique. Cette conception erronée a amené de nombreux gouvernements africains à prendre des décisions très controversées, telles que l’affectation de terres destinées à la production agricole à des entreprises agro-industrielles (Ouganda, Sénégal et Congo Brazzaville). 4. Le secteur foncier connait des problèmes de gouvernance systémiques. Les pays qui n’ont pas de plans d’utilisation des terres ont peu de chances de garantir la sécurité des titres fonciers commerciaux, et encore moins ceux des collectivités. De plus, le programme économique stratégique paraît peu précis, les pays passant d’une initiative stratégique sur les ressources naturelles à une autre. 5. Le manque de capacité au niveau communautaire condamne ces communautés à souffrir de l’injustice, même lorsque les lois de leur pays sont protectrices. Mais les capacités de réclamer et de défendre leurs droits s’amenuisent également: face aux valeurs « modernes », notamment l’individualisme, il est de plus en plus difficile pour beaucoup de communautés gérées collectivement de parler d’une seule voix sur les questions foncières. 6. Une autre conséquence de cette modernité est le contact avec l’économie de marché. La montée du marché foncier est toujours influencée par des liens coutumiers forts, alimentée par l’individualisation. Le million de communautés africaines existantes connaît donc d’importantes transformations sociales qui peuvent affecter ce que nous appelons actuellement les droits fonciers communautaires. 7. Divers facteurs externes affectent la protection des systèmes fonciers communautaires, notamment la guerre civile, le changement climatique et les migrations. Les résultats de cette phase pilote et l’analyse qui en résulte permettent d’identifier des points convergents et divergents entre les lois foncières africaines. Des pays comme l’Ouganda, le Ghana et, dans une certaine mesure, le Burkina Faso, ont les lois foncières les plus avancées des huit pays. Il s’agit des exemples à suivre. La situation sur le continent progresse rapidement et de nombreux pays améliorent à la fois leurs lois foncières et leurs institutions de mise en œuvre. Cette année (2016) ix Résumé exécutif seulement, le Kenya a également promulgué une loi foncière améliorée tant attendue. La loi foncière du Libéria est également prometteuse. Cependant, les difficultés que rencontrent ces mêmes pays dans la mise en œuvre de leur propre législation sont une invitation à la mobilisation de toutes les ressources nécessaires. Les conflits fonciers actuels sont un symptôme évident des problèmes plus profonds dans les lois foncières et l’application de la loi en Afrique. Ces conflits ne touchent pas seulement les communautés rurales qui sont les premières victimes: ils constituent également un obstacle à l’investissement. Divers index d’évaluation du monde des affaires, y compris le Doing Business de la Banque mondiale, classent le continent parmi les milieux les moins accueillants. Si ces analyses économiques ne doivent pas être prises trop au sérieux, il est sans doute vrai que les investisseurs qui arrivent en Afrique ont souvent du mal à obtenir des terres. L’ACRN estime que la sécurisation des régimes fonciers communautaires est la première étape vers la sécurisation des affaires sur le continent. L’Index peut aider à fournir des données actualisées et comparables sur ce qui fonctionne bien et ce qui ne fonctionne pas, d’un pays à l’autre, dans le but d’aider à améliorer ceux dont les progrès sont lents. Cependant, nous ne pensons pas que l’Index puisse répondre à toutes les questions, surtout celles qui ne sont pas systémiques en matière de voies de développement ou de l’environnement général de la gouvernance. Mais cela peut être l’occasion d’un débat ouvert sur ces questions et permettre aux communautés rurales et aux ONG de faire entendre leur voix.
Le contexte institutionnel: Pourquoi l’évaluation des droits fonciers communautaires est-elle importante et urgente en Afrique?
L’urgence de garantir les droits fonciers communautaires fait désormais partie intégrante de l’ordre du jour international. Alors que les Objectifs de développement durable (ODD) ne mentionnent que la nécessité de garantir le contrôle sur les terres pour tous les hommes et les femmes, en particulier les pauvres et les personnes vulnérables, les Directives volontaires sur la gouvernance responsable des régimes fonciers, de la pêche et des forêts dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale (VGGT) soulignent l’importance de sécuriser les régimes fonciers coutumiers. Il ne s’agit pas seulement des terres dont les communautés revendiquent la propriété, mais aussi des règles et des institutions que les communautés utilisent pour gérer ces terres. Les deux vont de pair dans les régimes fonciers communautaires. Cette situation est fondamentale en Afrique où 95% du continent est composé de terres rurales et jusqu’à 80% des terres sont traditionnellement détenues, malgré que ces terres soient souvent classées comme terres publiques. Bien que le point de vue des chercheurs varie en matière de calcul de la quantité de terres légalement détenues par les communautés et du niveau de sécurité, tous s’accordent sur le fait que l’écart entre la réalité sur le terrain et la reconnaissance juridique est énorme. Cet écart a été au centre du débat sur le continent au cours des 10 dernières années. L’Union Africaine (UA) a encouragé ou directement développé des initiatives visant à favoriser des politiques foncières plus équitables et plus efficaces. Le Cadre et Lignes Directrices sur les Politiques Foncières en Afrique et les Principes directeurs sur les investissements fonciers à grande échelle en Afrique constituent des documents d’orientation importants. Ils considèrent essentiellement la terre comme une ressource potentielle pour le développement. Ils supposent que le développement sera profitable à toutes les catégories sociales, y compris la majorité des populations rurales pauvres. Mais cela est-il vraiment possible, dans un contexte où ces populations rurales ont vu leurs droits fonciers et, par conséquent, leur légitimité de bénéficier de leurs terres, restreints au maximum et même refusés ?
De nombreux pays africains entreprennent des réformes de leurs législations foncières. Dans certains cas, ces réformes ont joué un rôle important dans l’élaboration des lois qui permettent aux populations de renouer avec leurs terres et protègent les régimes fonciers coutumiers. La Tanzanie, le Mozambique et le Burkina Faso sont souvent cités comme de bons exemples. Bien que ces cas positifs aient le mérite de démontrer qu’il est possible d’avoir des ambitions de développement et des politiques foncières équitables, ou encore, que ces politiques foncières inclusives soient le meilleur moteur de la transformation des terres, la majorité des lois foncières sur le continent s’avèrent encore insuffisants pour garantir les droits fonciers communautaires. Par ailleurs, nous avons constaté que les dirigeants, même dans les pays progressistes, reviennent régulièrement sur leurs engagements ou sont lents à les tenir. Ce rapport a été préparé pour éclairer les débats et les actions sur les droits fonciers communautaires. Pour ce faire, l’identification des meilleures pratiques est essentielle. Il est également important de rester ouvert quant aux insuffisances. Le rapport vise à présenter une vue comparative de la protection juridique des droits fonciers communautaires dans huit pays africains (Congo Brazzaville, République démocratique du Congo, Ouganda, Libéria, Sénégal, Burkina Faso, Nigéria et Ghana). Les cas présentés ici tiennent également compte de l’application de la loi. Il est de notoriété publique qu’une bonne loi ne suffit pas à garantir une gouvernance réelle et efficace, en particulier sur des questions aussi complexes que la gestion des terres. Quelques analyses complètes des lois foncières ont été réalisées. La principale initiative qui y est parvenue, LandMark, travaille en étroite collaboration avec l’ACRN. Le moment venu, l’index devra fournir une source d’informations stable sur le statut juridique des droits étant donné qu’elle change au fil du temps, et cette dernière constituera la source principale de l’évaluation de la manière dont ces conditions juridiques sont appliquées aux communautés rurales dans la pratique. Aux fins du test des indicateurs dans les huit pays, nous avons évité l’examen de leurs propres analyses juridiques, qui étaient disponibles, afin de renforcer les capacités des ONG locales membres à le faire. Dans un contexte où les États prétendent que la société civile apporte rarement des solutions, nous conseillons de ne pas réinventer la roue, mais d’améliorer les approches et de faire en sorte que les décideurs politiques et les législateurs puissent voir des stratégies utiles en provenance d’autres pays qu’ils peuvent copier.
La résolution des conflits fonciers
La confusion entre la loi statutaire et les arrangements fonciers coutumiers, et les faibles institutions foncières a créé un environnement propice pour la précarité et la vulnérabilité des droits fonciers communautaires, mais aussi des frustrations et des conflits. Trois grands types de conflits fonciers sont devenus monnaie courante dans les huit pays, au cours des dix dernières années: • Les conflits intrafamiliaux et intra-communautaires, principalement entre les communautés et leurs leaders traditionnels. Tel qu’expliqué ci-dessus, ceux-ci émanent en partie de la confusion concernant le système foncier. Les autorités traditionnelles utilisent la confusion comme prétexte pour s’accaparer les terres des communautés, et les membres forts des familles s’accaparent des terres des femmes et des enfants. Au Ghana, les chefs de la région d’Ashanti, de Brong Ahafo, du Grand Accra et bien d’autres, auraient vendu les terres de leurs villages, y compris les cimetières. Au Nigeria et au Congo Brazzaville, les cas des chefs traditionnels qui acceptent des pots de vin pour céder des terres communautaires aux grands investisseurs sont très fréquents. Cette situation crée des conflits sans précédent, même au-delà des questions foncières, car elle affecte le statut de la chefferie et l’existence de la communauté. Ces conflits intra-communautaires peuvent s’étendre aux conflits intercommunautaires. La RDC et le Ghana ont eu un bon palmarès de ces conflits. En RDC, l’un des derniers conflits a opposé le village Enyele au village Monzaya, au sujet du contrôle des étangs riches en poissons. Ce conflit, qui a dégénéré en 2009 et 2010, a causé la mort des centaines de victimes civiles et entraîné des mouvements massifs vers le Congo Brazzaville. • Les conflits contre les élites locales ou nationales externes, comme le cas du nord du Congo Brazzaville où un ministère aurait acheté de grandes surfaces de terres communautaires en guise d’indemnisation dans le cadre de l’implantation d’une grande entreprise agro-industrielle. Il s’agit tout simplement de l’exemple d’un phénomène répandu dans la région. Au Sénégal, les terres de la communauté de Diokoul ont été accaparées par des élites politiques et religieuses, et des membres de la communauté ont été emprisonnés lorsqu’ils ont réclamé la restitution de leurs terres. Des témoignages émanant des communautés du Sénégal révèlent qu’un ancien Président de la République a encouragé l’accaparement des terres par les élites, en s’appropriant une grande partie des terres communautaires. L’argument avancé alors était que ces élites vont mieux investir sur les terres. Le fait est que, aussi longtemps que seules les terres immatriculées sont considérées comme légalement possédées, les terres communautaires seront considérées comme dépourvues de propriétaires et libres. Les élites nationales qui maîtrisent les procédures peuvent donc facilement acquérir ces terres. • Les conflits contre les investisseurs publics et privés, surtout au Nigéria, qui a fait l’expérience des conflits majeurs entre les communautés et les entreprises privées dans les zones riches © New GenerationConcern/ Civic Response Processus de recherche de solution sur les questions foncières L’état des droits fonciers des communautés en Afrique 21 en pétrole, en particulier, autour du delta du Niger. De nombreux décès, y compris d’activistes de haut niveau, ont été enregistrés. Le Libéria a récemment attiré l’attention de la communauté internationale en cédant 4% de son territoire national à deux grandes sociétés de palmier à huile. Cela a donné lieu à des conflits sans précédent puisque les communautés se sont opposées à ces confiscations de terres. La RDC, le Ghana, le Sénégal et l’Ouganda, ont également fait l’expérience de ces conflits au cours des dernières années. En Ouganda, un cas célèbre concernait le district d’Amuru, où le gouvernement voulait confisquer de grandes parcelles de terres communautaires disputées pour les céder à la société Madhvani pour la culture de la canne à sucre. Des manifestantes s’y sont opposées en se déshabillant devant le ministre des terres de l’époque. Avec des politiques visant à encourager des investissements à grande échelle, il est clair que ces conflits vont continuer de prendre de l’ampleur dans les années à venir. Les conflits fonciers sont inévitables. Le conflit est un phénomène constant dans la société, car il crée les dynamiques pour permettre l’ajustement des éléments culturels et sociaux d’une société. Les institutions communautaires jouent un rôle dans la résolution des conflits fonciers, en particulier, les conflits intra-communautaires, y compris les cas intrafamiliaux. Mais elles sont impuissantes lorsqu’il s’agit d’autres formes de conflits. Il existe divers mécanismes dans tous les pays. Et au lieu de dresser une liste exhaustive ici, notre objectif était de voir si, parmi tous ces conflits, un cas de conflit foncier a été géré en faveur des communautés au cours des dix dernières années. Les conflits intéressants pour une telle interrogation sont, bien entendu, ceux qui opposent les communautés et les acteurs externes: les élites et les investisseurs privés/publics.
