À la mi-décembre, les chefs d’État ouest-africains se réuniront pour discuter du retrait imminent du Burkina Faso, du Mali et du Niger du bloc régional de la CEDEAO. Les experts de Crisis Group expliquent l’importance de la scission et les dilemmes auxquels les deux parties sont confrontées à ce moment charnière.
Que se passe-t-il?
En septembre 2023, les gouvernements militaires du Burkina Faso, du Mali et du Niger ont mis en place un nouvel organe de coopération en matière de défense et de sécurité, l’Alliance des États du Sahel (AES). Un haut responsable de l’alliance a déclaré à Crisis Group qu’elle était « calquée sur l’OTAN », établissant un pacte de non-agression et une assistance mutuelle en cas d’attaque contre un État membre. La formation du bloc est une réponse directe à la menace d’intervention militaire de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), un bloc régional de quinze membres qui s’est opposé à un coup d’État militaire qui a eu lieu au Niger en juillet 2023 et a renversé le gouvernement démocratiquement élu. Le coup d’État au Niger est la sixième prise de pouvoir par l’armée en trois ans en Afrique de l’Ouest, marquant un nouveau pic de soulèvements politiques dans une région qui a souffert de violences djihadistes à grande échelle pendant plus d’une décennie.
Les sanctions économiques et financières inhabituellement sévères imposées par la CEDEAO au Niger, ainsi que la menace d’une intervention militaire si les généraux ne rétablissaient pas l’ordre constitutionnel et ne rétablissaient pas Mohamed Bazoum à la présidence, reflétaient la frustration croissante du bloc face à la situation au Sahel. Les coups d’État au Mali (2020 et 2021), en Guinée (2021) et au Burkina Faso (janvier et septembre 2022) ont provoqué la colère des États membres de la CEDEAO. Au cours des deux dernières décennies, la CEDEAO a maintenu une politique de tolérance zéro pour les coups d’État militaires et les prises de pouvoir anticonstitutionnelles entre ses États membres.
Mais au lieu de mettre l’armée nigérienne au pas, les sanctions se sont retournées contre eux. Des pénuries soudaines de nourriture et de médicaments et un ralentissement économique ont alimenté une vague de sentiment anti-CEDEAO sur les réseaux sociaux. Nombreux sont ceux qui, au Niger, accusent le bloc régional d’être responsable de leurs difficultés. Les régimes militaires du Mali et du Burkina Faso, déjà sous sanctions de la CEDEAO à la suite de leurs coups d’État respectifs, se sont rangés du côté de leurs homologues nigériens pour s’opposer au bloc régional. En janvier 2024, les trois gouvernements ont annoncé simultanément qu’ils se retiraient de l’Union.
En quoi consiste l’alliance entre les trois États sahéliens ?
La nouvelle alliance a adopté des objectifs bien plus ambitieux que la défense des trois États contre les sanctions. Les chefs militaires des trois pays – Ibrahim Traoré du Burkina Faso, Assimi Goïta du Mali et Abdourahamane Tiani du Niger – ont signé un traité de confédération en juillet 2024, établissant un cadre plus large pour la coopération en matière de défense et de sécurité. L’alliance les a également vus coordonner leurs positions diplomatiques vis-à-vis des puissances étrangères. En août, les trois pays ont accusé conjointement l’Ukraine de soutenir des groupes rebelles dans le nord du Mali, des accusations que Kiev a rejetées.
La création de l’AES a permis à ces régimes militaires de se protéger au moins partiellement des pressions extérieures en faveur d’un retour à un régime civil. La CEDEAO, ainsi que les États occidentaux, ont d’abord fait pression sur les régimes militaires pour accélérer la transition. Les trois gouvernements ont déclaré qu’ils étaient disposés à un moment donné à rendre le pouvoir aux civils, mais ont retardé la prise de mesures en ce sens. Le gouvernement malien a reporté les élections à deux reprises, le dernier report étant une suspension indéfinie. Ouagadougou s’est engagé à organiser des élections dans les cinq ans, tandis que les autorités nigériennes ont promis un retour à un régime civil après une transition de trois ans. Cependant, rien n’indique que ces régimes abandonneront le pouvoir dans un avenir proche. La pression extérieure pour les contraindre à le faire s’est affaiblie. Ces dirigeants sont également soumis à très peu de pressions internes, en partie parce qu’ils bénéficient d’un fort soutien populaire, mais aussi en raison de la répression des gouvernements contre les politiciens et la société civile.
Les trois régimes … disent vouloir éradiquer le terrorisme, affirmer leur souveraineté et défendre leur territoire contre les menaces étrangères.
Les trois régimes ont beaucoup en commun. Ils disent vouloir éradiquer le terrorisme, affirmer leur souveraineté et défendre leur territoire contre les menaces étrangères, y compris toute tentative de la CEDEAO d’intervenir militairement au Niger. Ils ont expulsé des ambassadeurs de France, l’ancienne puissance coloniale dans les trois États, et ont largement bloqué la coopération au développement avec d’autres pays occidentaux tout en renforçant leurs liens avec la Russie, la Turquie et l’Iran. Moscou vend du matériel militaire aux trois régimes, a déployé environ 1 000 combattants au Mali par l’intermédiaire du Groupe Wagner/Africa Corps et a envoyé des conseillers en sécurité au Burkina Faso et au Niger. Tous les trois ont adopté des plans pour une fédération entre eux, bien qu’il ne soit pas clair comment cela fonctionnera dans la pratique.
Bien que la CEDEAO ait levé la plupart de ses sanctions contre le Niger et le Mali en février 2024, le Burkina Faso, le Mali et le Niger ont confirmé en juillet que leurs décisions de quitter le bloc étaient irréversibles et avec effet immédiat. Le traité de la CEDEAO stipule toutefois que les pays doivent donner un préavis d’un an avant que leur retrait ne devienne effectif. Cette période prendra fin le 28 janvier 2025. À moins qu’il n’y ait une sorte d’accord d’ici là, leur départ deviendra officiel.
Quelles sont les implications de la sortie des trois pays de la CEDEAO ?
S’il est confirmé en janvier 2025, le retrait aura probablement de graves conséquences économiques, diplomatiques et sécuritaires. Tout d’abord, au cours de ses près de 50 ans d’existence, la CEDEAO a facilité la libre circulation des personnes et des biens, les citoyens de ses quinze États membres étant munis d’un passeport de la CEDEAO. Le retrait des trois États sahéliens est susceptible de perturber ces flux. Des millions de Burkinabés, de Maliens et de Nigériens vivent dans d’autres États membres de la CEDEAO et, dans une moindre mesure, l’inverse est également vrai. La sortie des trois pays crée de l’incertitude quant à leur statut de résidence.
Les effets du retrait sur le commerce et d’autres activités économiques restent également dans l’air. Traditionnellement, les trois pays sahéliens s’appuient sur les infrastructures de leurs voisins pour importer des biens essentiels tels que le carburant, l’électricité, la nourriture et les produits manufacturés, ainsi que pour exporter des minéraux. Si ce commerce est vital pour la santé de leurs économies, il représente également une source majeure de revenus pour les États côtiers d’Afrique de l’Ouest. Les liens économiques entre les pays de l’AES ont été modestes en comparaison, bien que les trois gouvernements aient annoncé des plans pour les renforcer.
La sortie de la CEDEAO ne signifie pas à elle seule la fin des relations commerciales entre les deux blocs, bien qu’elle puisse marquer le début de liens économiques plus instables. Les États des deux blocs restent pour l’instant liés par le biais de divers accords bilatéraux et multilatéraux. Par exemple, le Sénégal et le Mali ont conclu un accord bilatéral qui facilite l’accès de ce dernier au port de Dakar. Les trois pays sahéliens sont également membres de l’Union économique et monétaire ouest-africaine, une union monétaire regroupant huit États membres de la CEDEAO utilisant le franc CFA qui garantit la libre circulation des personnes et des biens, et offre des tarifs douaniers avantageux entre les États membres. Mais les régimes militaires sahéliens semblent également envisager une sortie de cette union. Leur bloc a annoncé son intention de créer une banque d’investissement et un fonds de stabilisation pour favoriser la stabilité des prix et la stabilité financière. Un haut responsable de Niamey a déclaré à Crisis Group qu’il s’agissait des premières étapes vers la mise en place d’une banque centrale et, à terme, d’une monnaie commune.
Les régimes militaires ont reproché à la CEDEAO de ne pas fournir un soutien suffisant dans sa lutte contre les groupes djihadistes.
Sur le plan sécuritaire, les régimes militaires ont reproché à la CEDEAO de ne pas apporter un soutien suffisant dans sa lutte contre les groupes djihadistes. La menace posée par ces groupes est également très préoccupante pour leurs voisins du sud, dont certains ont connu des incursions meurtrières de militants.
Les critiques sahéliennes à l’égard du bloc et les efforts visant à freiner le djihadisme dans la région ont un certain mérite. Dans l’ensemble, la CEDEAO, en tant qu’organisation, a joué un rôle limité dans diverses initiatives sous-régionales de lutte contre le terrorisme. Les acteurs occidentaux, avec des bottes sur le terrain et de l’argent pour soutenir les mécanismes de sécurité régionaux, ont dominé l’ordre du jour, reléguant souvent la CEDEAO à un rôle de second plan. Par exemple, le G5-Sahel – un plan lancé en 2014 pour promouvoir la collaboration transfrontalière entre les troupes du Burkina Faso, du Mali, du Niger, de la Mauritanie et du Tchad – a souffert d’un financement insuffisant et d’une perception de forte influence française. Le Nigeria, plutôt que la CEDEAO dans son ensemble, a dirigé la Force multinationale mixte (FMM), qui a ciblé Boko Haram et ses affiliés dans le bassin du lac Tchad. Le Ghana est le fer de lance de l’Initiative d’Accra, une plate-forme qui rassemble des chefs d’État et des responsables du renseignement de la région dans le but de renforcer les efforts de lutte contre le terrorisme.
La coopération dans le cadre de la FMM et de l’Initiative d’Accra est aujourd’hui à un creux, en partie à cause de l’impasse actuelle entre les deux blocs. Dans le même temps, le partage de renseignements et les opérations militaires transfrontalières entre les États sahéliens et leurs homologues côtiers ont généralement été médiocres. La menace de la CEDEAO d’intervenir militairement au Niger avec des troupes des pays côtiers a encore érodé la confiance, nuisant à ces collaborations transfrontalières.
Il est peu probable que ces efforts chancelants de collaboration en matière de sécurité tirent quoi que ce soit du retrait de la CEDEAO. Mais les trois États sahéliens sont catégoriques sur le fait qu’il est essentiel qu’ils adoptent une approche militaire coordonnée plus stricte les uns avec les autres. Les forces armées des trois pays travaillent déjà ensemble régulièrement, bien que de manière relativement discrète jusqu’à présent, par exemple en s’envoyant mutuellement du matériel ou en menant des opérations conjointes. Leurs chefs d’état-major ont annoncé en novembre 2024 la mise en place d’une force militaire conjointe qui lancera prochainement des opérations de grande ampleur, dans le but de remplacer au moins partiellement le G5-Sahel (le Mali s’est retiré du G5-Sahel en 2022, et le Niger et le Burkina Faso ont emboîté le pas en 2023). Contrairement au G5-Sahel, qui s’est fortement appuyé sur des financements extérieurs et le soutien français, les trois États sahéliens revendiquent un contrôle total sur leur campagne de sécurité commune.
Le commandement de la lutte contre le terrorisme actuellement exercé par les armées des trois pays a montré peu de signes de réduction des niveaux de violence.
Malgré cela, le commandement de la lutte contre le terrorisme actuellement exercé par les armées des trois pays a montré peu de signes de réduction des niveaux de violence. L’année 2023 a été la plus meurtrière jamais enregistrée dans la région, et 2024 est en passe de la dépasser. Le nombre de victimes civiles, en particulier, reste alarmant. Le 24 août, le Burkina Faso a connu ce qui a probablement été l’un des plus grands massacres de son histoire, lorsque des militants ont abattu des centaines de personnes qui creusaient une tranchée défensive à l’extérieur de Barsalogho, à 150 km au nord-est de Ouagadougou. Le mois suivant, au Mali, des djihadistes ont tué des dizaines de personnes lors d’une attaque contre une école de formation militaire et l’aéroport international de la capitale, Bamako.
Plus largement, la sortie est un coup dur pour un projet d’intégration régionale qui a duré un demi-siècle et qui, malgré ses lacunes, est devenu le plus performant et le plus intégré économiquement de tous les blocs régionaux africains. Ses efforts pour réglementer l’agriculture et le pastoralisme, ainsi que pour lutter contre le blanchiment d’argent et la criminalité financière, ont renforcé la stabilité économique régionale. Le retrait des trois pays risque de briser cet environnement réglementaire commun, d’affaiblir la coopération et de réduire la capacité de la région à relever des défis critiques tels que le manque d’électricité et la dégradation de l’environnement. Aux yeux des dirigeants du trio sahélien, l’influence occidentale dans la CEDEAO a été excessive et constitue elle-même une trahison de la cause panafricaine. Mais la division des pays et des peuples d’Afrique de l’Ouest en blocs séparés et potentiellement antagonistes ne sert guère les idéaux d’unité africaine que les nouveaux gouvernements de l’AES prétendent chérir.
Quels ont été les résultats des efforts diplomatiques depuis l’annonce du retrait de l’AES ?
Les deux blocs n’ont pas utilisé le délai d’un an pour négocier les termes de leur séparation. Au lieu de cela, les efforts de la CEDEAO se sont concentrés sur la tentative d’empêcher le divorce, mais avec un effet limité jusqu’à présent. En juillet 2024, les chefs d’État de la CEDEAO ont choisi le président Bassirou Diomaye Faye du Sénégal comme facilitateur du dialogue, en collaboration avec le président Faure Gnassingbé du Togo. Faye a été choisi pour ce poste après avoir remporté les élections de mars et tracé une voie possible entre les deux blocs de la région, affirmant l’importance de la souveraineté tout en plaidant pour le changement par des moyens démocratiques. Faye, son Premier ministre Ousmane Sonko, ainsi que l’envoyé spécial Abdoulaye Bathily, se sont rendus dans les capitales sahéliennes pour rencontrer des chefs militaires. Pendant ce temps, le Nigeria, qui préside la Conférence des chefs d’État de la CEDEAO – la plus haute instance décisionnelle comprenant les présidents des États membres – a envoyé son chef de l’armée au Niger en août pour discuter de la coopération militaire et du retour potentiel de Niamey à la CEDEAO. Peu de détails de cette diplomatie de navette ont été partagés, alors qu’en public, les tensions entre les deux blocs restent vives.
Malgré cette poussée diplomatique, les dirigeants militaires des trois pays sahéliens ont insisté sur le fait que la sortie de leurs pays était irréversible et ont minimisé son impact potentiel. Ils ont notamment exprimé leur confiance dans le fait que la circulation transfrontalière des personnes et des biens entre les pays des deux blocs se poursuivra malgré la sortie. De plus, un haut responsable impliqué dans l’organisation du retrait du Niger a déclaré à Crisis Group que, compte tenu du fort soutien du public à cette décision, faire marche arrière entraînerait un coût politique élevé, d’autant plus que les responsables nigériens accordent peu de crédit à l’idée que la sortie de la CEDEAO aura des conséquences néfastes.
D’autre part, les dirigeants de la CEDEAO veulent que les trois pays du Sahel restent, mais pas à n’importe quel prix. Une sortie est sans aucun doute le défi le plus sérieux auquel la CEDEAO a été confrontée depuis sa création. En substance, le bloc peut soit défendre ses principes fondateurs et risquer une fragmentation régionale, soit tendre un rameau d’olivier aux États séparatistes, en faisant des concessions à des régimes militaires qui ont peu de respect pour les valeurs démocratiques. Ce dilemme semble avoir laissé la Conférence des chefs d’État de la CEDEAO et son organe exécutif, la Commission, dans une position inconfortable.
Comment les gouvernements ouest-africains doivent-ils gérer les tensions entre les deux blocs ?
Peut-être que la dernière chance pour les deux blocs de se préparer et d’éviter un divorce potentiellement désordonné viendra lors du sommet de la CEDEAO à la mi-décembre. Les chefs d’Etat de l’Union européenne devraient reconnaître publiquement la gravité de la crise à laquelle leur organisation est confrontée et proposer un report exceptionnel de la sortie des trois pays. En tant que facilitateur du dialogue entre les blocs, le président Faye pourrait utiliser ce temps supplémentaire pour convaincre les deux parties que l’impasse est allée trop loin et qu’elles devraient chercher un compromis sérieux.
Deux options possibles pourraient alors être envisagées. La plus ambitieuse, bien que moins plausible, est d’essayer de revenir sur le retrait. Si c’est la ligne de conduite privilégiée, le président Faye pourrait d’abord convaincre les chefs d’État de la CEDEAO de signaler leurs intentions, potentiellement en levant la suspension des trois pays, puis en intensifiant les efforts de rapprochement avec les trois pays sahéliens. Les dirigeants de la CEDEAO pourraient également envisager de soutenir la confédération AES comme rempart contre l’insécurité régionale. Pendant ce temps, les chefs d’État de la CEDEAO pourraient également profiter de la menace de rupture pour poursuivre des réformes internes. Plus précisément, les dirigeants du bloc régional pourraient réviser son Protocole additionnel de 2021 pour la bonne gouvernance afin de remplacer les sanctions sévères contre les coups d’État par des approches fondées sur des incitations qui encouragent les États membres à se conformer aux principes de bonne gouvernance.
Le président Faye pourrait faire valoir qu’il est peu probable que les trois États sahéliens atteignent leurs objectifs de développement et de sécurité en dehors de la CEDEAO.
Dans le même temps, le président Faye pourrait faire valoir qu’il est peu probable que les trois États sahéliens atteignent leurs objectifs de développement et de sécurité en dehors de la CEDEAO, et que leur décision de quitter l’UE pourrait nuire à leurs économies déjà fragiles et à la liberté de mouvement de leurs citoyens. À moyen et long terme, ces difficultés risquent de leur coûter un soutien populaire, en particulier parmi ceux qui ont des entreprises ou des membres de leur famille proche ailleurs en Afrique de l’Ouest.
Faye, cependant, doit garder à l’esprit que l’annulation du retrait reste un pari risqué. Pendant des mois, les efforts diplomatiques se sont concentrés sur cet objectif, en vain. Si la préservation de la CEDEAO s’avère impossible, la deuxième option pour le facilitateur est d’œuvrer à la négociation d’une séparation en douceur qui minimise l’impact du retrait sur les populations de la région.
À cette fin, le facilitateur pourrait d’abord faire pression pour un accord qui accorde aux trois pays sahéliens un statut spécial, permettant la libre circulation des personnes et des biens. Les deux blocs pourraient envisager de signer un accord commercial multilatéral et de chercher un moyen pour les importations et les exportations de circuler sans entrave. La CEDEAO a signé des accords similaires avec la Mauritanie, qui en était membre avant de quitter l’organisation en 2000. Si une sortie en douceur est la voie privilégiée, Faye pourrait également encourager les accords bilatéraux entre les pays des deux blocs pour éviter de rétablir les visas entre eux. Les trois États sahéliens pourraient également faire le chemin entre la CEDEAO en acceptant d’avancer plus rapidement vers des élections et le rétablissement de l’ordre constitutionnel, répondant ainsi à l’une des principales préoccupations du bloc concernant la prolifération des coups d’État.
En outre, Faye pourrait tenter de convaincre les deux parties de la nécessité de préserver la coopération en matière de sécurité, notamment en termes de partage de renseignements. Cela pourrait se faire non seulement à travers l’Initiative d’Accra et la FMM, mais aussi à travers des institutions spécialisées de la CEDEAO, telles que son groupe sur le blanchiment d’argent. Enfin, il pourrait faire pression pour la poursuite des projets et programmes de développement en cours financés par le bloc jusqu’à ce qu’ils soient achevés.
La CEDEAO se trouve à un tournant critique face à la perspective d’un fossé acrimonieux entre les pays côtiers et sahéliens. Le sommet du bloc à Abuja ce mois-ci déterminera comment il se prépare à gérer la séparation et s’il peut éviter de laisser le différend politique actuel enraciner un fossé durable. Les chefs d’État de la CEDEAO devraient idéalement utiliser le sommet pour orienter le bloc vers une stratégie qui préserve l’unité régionale ou ouvre la voie à une sortie des États sahéliens qui entraîne le moins de dommages possible à la sécurité et au bien-être publics, tout en laissant la porte ouverte à un retour rapide de ces pays. Les États sahéliens montrant peu de signes de pragmatisme en public, ce ne sera pas une tâche facile.
SOURCE : CRISIS GROUPE
