Chacun des trois pays du Sahel central – le Burkina Faso, le Mali et le Niger – a connu des bouleversements majeurs au cours des années qui ont suivi 2021, faisant entrer la région dans un nouveau chapitre. Les officiers de l’armée dans les trois pays se sont emparés du pouvoir par des coups d’État sans effusion de sang, s’aliénant la France, principal mécène étranger des États, et forgeant des liens entre eux pour mieux résister aux pressions extérieures. Ces régimes, déterminés à restaurer leur souveraineté sur l’ensemble de leur territoire et à redoubler d’efforts contre les militants djihadistes qui ont dévasté le Sahel ces dernières décennies, consacrent de maigres ressources à des campagnes militaires au détriment de la fourniture de services publics de base. Dans les zones rurales où se déroulent la plupart des combats, les habitants sont de plus en plus exposés aux exactions, que ce soit de la part des troupes gouvernementales, des djihadistes ou d’autres groupes armés. Dans le même temps, les troupes françaises qui combattaient les militants aux côtés des armées sahéliennes sont parties, tout comme les Casques bleus de l’ONU. Les mercenaires du groupe Wagner ont été déployés au Mali, tandis que la Russie a renforcé ses liens sécuritaires avec les autorités du Niger et du Burkina Faso, ajoutant une patine de concurrence géopolitique au tableau. L’Union européenne, qui entretient ses relations avec les États du Sahel central, est confrontée à un dilemme : les juntes sont loin d’être des partenaires idéaux, mais elles devraient rester leurs principaux interlocuteurs dans un avenir prévisible. L’Europe a besoin d’une refonte en profondeur de sa stratégie régionale.
À cette fin, l’UE et ses États membres devraient :
- Limiter la coopération en matière de sécurité au maintien des canaux intermilitaires ouverts, tout en exhortant les nouvelles autorités du Sahel à explorer des solutions non militaires à l’insécurité, y compris le dialogue avec les communautés et les groupes mécontents.
- Réorienter leurs politiques vers le long terme dans trois domaines : 1) renforcer la capacité des gouvernements à fournir des services de base, notamment dans les domaines de l’éducation et de la santé ; 2) soutenir les efforts locaux visant à créer des sociétés plus justes et plus équitables, en particulier pour les femmes et les groupes politiquement sous-représentés ; et 3) la lutte contre l’impact du changement climatique.
- Faites pression pour que des initiatives soient prises afin de protéger les civils vulnérables, tels que les personnes déplacées et ceux qui ont le plus souffert de la violence meurtrière.
- Envisager de lier l’investissement à long terme à l’obligation pour les gouvernements partenaires de mettre en œuvre des stratégies de contre-insurrection qui respectent un minimum les droits de l’homme.
Une approche militaire résolue
Les régimes militaires qui ont pris le pouvoir au Mali (2021), au Burkina Faso (2022) et au Niger (2023) ont tourné le dos à la France, l’ancienne puissance coloniale qui était jusqu’à récemment la force motrice des efforts internationaux pour lutter contre les djihadistes au Sahel. Ils ont également rejeté les approches multidimensionnelles – basées sur la sécurité, le développement et la gouvernance – promues, au moins en principe, par les partenaires occidentaux et l’ONU. Tous trois ont intensifié leurs opérations militaires contre les djihadistes et, au Mali, contre les anciens groupes rebelles non djihadistes qui ont signé un accord de paix en 2015 avec Bamako. Ils courtisent de nouveaux partenaires en matière de sécurité, la Russie en particulier. Sous l’impulsion du Mali, qui a passé un contrat avec le groupe Wagner, une organisation liée au Kremlin, en 2021, le Burkina Faso et le Niger renforcent désormais leurs liens avec la Russie.
Bien que le départ des forces occidentales et de l’ONU n’ait pas provoqué l’effondrement de l’État que certains observateurs avaient anticipé, les nouvelles politiques de défense des trois pays ne se sont pas encore traduites par des gains en matière de sécurité. La reprise de Kidal, dans le nord du Mali, aux rebelles en novembre 2023 par l’armée malienne et ses soutiens russes a donné du crédit aux discours des autorités selon lesquels leurs forces gagnent du terrain. Mais l’insécurité reste endémique dans toute la région. Les massacres de masse se produisent avec une fréquence alarmante dans les campagnes, avec des photos de femmes et d’enfants morts apparaissant régulièrement sur les réseaux sociaux. Selon l’Armed Conflict Location & Event Data Project, 2023 a été l’année la plus meurtrière dans la région depuis que les militants ont envahi le nord du Mali pour la première fois en 2012. Toutes les parties belligérantes, y compris les armées nationales, ont attaqué des civils. Au Burkina Faso, les djihadistes ont assiégé plusieurs villes, affamant lentement les habitants qui sont incapables de travailler leurs champs. Le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés estime le nombre de personnes déplacées à un niveau record de 2,7 millions, soit la majorité au Burkina Faso, où les djihadistes contrôleraient plus de 40 % du territoire. Les régimes militaires ne sont pas les seuls responsables de cette situation, mais leur détermination à mener une guerre brutale contribue à aggraver la violence contre les civils.
L’orientation militaire résolue des nouveaux régimes a cimenté les liens entre les nouvelles autorités du Mali, du Burkina Faso et du Niger. En septembre 2023, les trois pays ont lancé l’Alliance des États du Sahel, en partie en réponse à la menace de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) de renverser le coup d’État du mois précédent au Niger. L’Alliance a été conçue avant tout comme un accord de défense mutuelle, mais les officiers réfléchissent déjà à une union politique et même monétaire. Bien que la CEDEAO envisage d’assouplir les sanctions qu’elle a imposées au Niger après la prise du pouvoir par la junte, l’animosité envers le bloc régional, qui continue de faire pression pour un retour à l’ordre constitutionnel dans les trois pays, reste élevée.
L’impasse de l’UE
Malgré leur hostilité à l’égard de la France, les dirigeants de la junte se sont jusqu’à présent abstenus de s’opposer ouvertement à l’UE elle-même. Ils sont toujours ouverts à des relations diplomatiques avec les pays européens, et ils reçoivent toujours de l’aide humanitaire et de développement de la part des pays occidentaux, mais ils sont prêts à refuser cette aide s’ils n’aiment pas les conditions. Au Burkina Faso, ils ont également soumis des demandes d’équipements militaires tels que des fusils automatiques à l’UE. Dans le même temps, les officiers sont bien conscients que d’autres puissances étrangères – la Russie en particulier mais aussi la Chine, l’Iran et la Türkiye – voient des opportunités dans le Sahel. Leur position vis-à-vis de l’UE se durcit en conséquence. En novembre 2023, les généraux nigériens ont abrogé une loi – considérée par l’UE comme une mesure historique – qui avait contribué à freiner la migration vers l’Europe en provenance d’Afrique. Le mois suivant, Niamey a mis fin à ses accords de sécurité et de défense avec l’UE.
L’UE est dans une impasse. Les États membres discutent de la marche à suivre, notamment lors d’une réunion des ministres des Affaires étrangères de l’UE qui aura lieu le 19 février. Paris espère isoler les nouveaux régimes jusqu’à ce qu’ils deviennent plus conciliants avec leurs anciens alliés et acceptent de rétablir une certaine forme de régime démocratique. L’éviction de la France du Sahel central a privé la coopération européenne en matière de sécurité de son centre de gravité. Les États de l’UE, divisés sur la manière de faire face aux nouvelles circonstances, pourraient maintenant voir les mécanismes par lesquels le bloc a canalisé son argent et ses efforts démantelés. L’un de ces mécanismes est le G5 Sahel, une coalition de cinq pays sahéliens qui devait renforcer les patrouilles frontalières et coordonner les politiques de développement. Après le retrait du Burkina Faso et du Niger fin 2023 – le Mali s’était déjà retiré l’année précédente – les membres restants, le Tchad et la Mauritanie, ont laissé entendre qu’ils accepteraient la dissolution de l’alliance.
À l’avenir, l’UE aura du mal à rivaliser avec des partenaires de sécurité comme Wagner, la Russie et même la Türkiye.
À l’avenir, l’UE aura du mal à rivaliser avec des partenaires de sécurité comme Wagner, la Russie et même la Türkiye, dont les industries fournissent des armes que les capitales sahéliennes jugent adaptées à leurs besoins et à leurs moyens. L’UE a cherché à adapter son offre de sécurité, notamment à travers la Facilité européenne pour la paix, qui fournit notamment du matériel militaire. Le Niger devait être le premier pays sahélien à bénéficier de cet instrument jusqu’à ce que le coup d’État mette fin à ces discussions. Les missions militaires de l’UE sur le terrain ont également perdu leur raison d’être. L’UE a suspendu sa mission de formation au Mali compte tenu de la présence croissante de la Russie. Après le coup d’État de Niamey, l’UE a également suspendu la Mission de partenariat militaire au Niger et, plus tard dans l’année, les nouvelles autorités ont retiré leur consentement à son déploiement, y mettant ainsi fin.
La France mise à part, presque tous les États membres de l’UE veulent rester engagés diplomatiquement dans le Sahel central. Mais leur stratégie pour le Sahel, définie au cours de la décennie précédente, n’est plus adaptée et ils peinent à l’adapter à l’évolution des circonstances. La plupart des États membres sont prêts à dialoguer avec des démocraties imparfaites, et même avec des dirigeants qui se rapprochent de Moscou, mais ils ont une ligne rouge : ils refusent de soutenir des régimes s’ils se montrent trop répressifs et commettent des massacres. Certains États membres de l’UE penchent pour une réduction drastique des liens avec les régimes sahéliens, en partie parce que les conflits en Ukraine et au Moyen-Orient sont plus prioritaires. D’autres veulent continuer à soutenir la société civile et à dépenser pour le développement et l’aide humanitaire dans le cadre des efforts visant à freiner la migration irrégulière vers l’Europe. D’autres encore veulent se bousculer avec les nouveaux partenaires de sécurité non occidentaux pour avoir de l’influence dans la région. Ils prônent le maintien des liens d’État à État, y compris dans le domaine de la sécurité, même s’ils veulent définir des lignes rouges telles que la violence contre les civils ou les accords avec Wagner.
Redessiner les lignes politiques de l’UE au Sahel
Dans son discours sur l’état de l’Union en septembre 2023, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a proposé de travailler avec le haut représentant de l’UE, Josep Borrell, sur une nouvelle approche stratégique européenne pour l’Afrique, qui mettrait l’accent sur la coopération avec les gouvernements légitimes et les organisations régionales. Mais au Sahel, cet appel intervient à un moment où l’UE semble perdre de son élan dans ses tentatives d’influer sur le développement régional. Bien que dans une situation difficile, l’UE n’est pas condamnée à jouer un rôle marginal en regardant la région s’enfoncer davantage dans le chaos. Une révision en profondeur de sa stratégie sahélienne pourrait lui donner un nouveau cap, redonner de la cohérence à son action et regagner son influence déclinante dans le Sahel central.
Tout cela exige que les États membres mettent de côté, au mieux, leurs divergences sur leur approche des nouvelles autorités du Sahel. Chaque État membre a le droit d’articuler ses propres priorités. Mais l’UE reste un forum dans lequel les États membres peuvent et doivent faire des compromis pour préserver leurs intérêts communs, notamment celui d’une union stratégique qui offre un modèle de gouvernance attrayant et est un partenaire crédible aux yeux du monde. À cette fin, les États membres doivent se mettre d’accord sur une ligne de conduite commune et pragmatique au Sahel. La France traverse une épreuve difficile dans la région. Paris a raison de prendre le temps de reconsidérer les liens qu’elle veut entretenir avec les Etats sahéliens. Dans le même temps, cela ne devrait pas faire obstacle à la volonté des États membres européens de maintenir l’engagement de l’Europe dans le Sahel central, ce qui serait mieux pour la France que d’ouvrir encore plus d’espace à ses rivaux les plus sérieux pour consolider leur influence dans la région. Alors que l’UE est en train de recalibrer sa politique au Sahel, l’UE devrait donc envisager une approche dans le sens suivant :
Premièrement, l’UE devrait réduire son orientation en matière de sécurité, qui a été au cœur des politiques précédentes visant à lutter contre les groupes djihadistes et à endiguer les migrations. Les conditions ne permettent plus de coopérer avec les régimes militaires, compte tenu de leurs partenariats avec Wagner qui sont incompatibles avec les normes de l’UE et/ou de la conduite d’opérations militaires qui deviennent de plus en plus abusives envers leurs propres citoyens. La coopération en matière de sécurité reste possible, mais les ambitions devraient se limiter à promouvoir les contacts entre militaires et à faire pression sur les gouvernements pour qu’ils protègent les civils et explorent des solutions non militaires à l’insécurité, y compris par le dialogue avec les communautés et les groupes mécontents.
L’UE devrait développer un nouveau récit pour ses ambitions régionales en se concentrant sur les causes structurelles des crises sahéliennes plutôt que sur les questions de sécurité immédiates.
Deuxièmement, et c’est le plus important, l’UE devrait développer un nouveau récit pour ses ambitions régionales en déplaçant son attention des questions de sécurité immédiates vers les causes structurelles des crises sahéliennes. L’une des tâches consiste à lutter contre les effets du changement climatique, qui a eu un impact particulièrement grave sur la région et a alimenté de manière subtile une concurrence violente pour les ressources. Une autre est de renforcer la capacité des gouvernements à répondre aux besoins des populations qui comptent parmi les plus jeunes du monde, mais aussi les plus pauvres, en particulier dans les domaines de l’éducation et de la santé. L’UE investit depuis longtemps dans ces domaines, mais ces dernières années, ses actions ont été trop étroitement subordonnées à la consolidation des gains immédiats en matière de sécurité dans les régions vulnérables, avec un impact très limité et souvent insoutenable. L’amélioration de la gouvernance et de la prestation des services publics nécessite une approche à plus long terme. Enfin, l’UE devrait soutenir les efforts des groupes vulnérables de la société civile qui s’efforcent de créer des sociétés plus justes et plus équitables, en particulier pour les femmes et les groupes politiquement réprimés.
La réorientation de l’action de l’UE vers ces questions de long terme doit toutefois surmonter plusieurs défis majeurs. Investir dans des questions à long terme est déjà assez difficile, mais le faire avec des gouvernements moins enclins à coopérer avec l’UE rend la tâche encore plus difficile. Il n’y a pas de réponse facile à cette énigme, mais l’Union dispose d’outils. L’UE et ses États membres devraient maintenir leurs liens diplomatiques et opérationnels avec les gouvernements sahéliens et leur rappeler que la rhétorique nationaliste et les politiques axées sur la sécurité ne suffisent pas à stabiliser les États. Les Européens doivent particulièrement exhorter les autorités sahéliennes à améliorer la fourniture de services de base (ce que l’UE avait identifié à juste titre comme l’une des causes profondes des conflits dans le passé) et offrir un financement continu pour ces efforts. Mais ils devraient le faire d’une manière plus transactionnelle, en liant les investissements à long terme de l’UE à l’obligation pour les États partenaires de veiller à ce que les politiques de contre-insurrection respectent un minimum les droits humains fondamentaux. L’UE conservant un avantage indéniable sur les autorités des États sahéliens, dont les finances sont limitées, devrait utiliser ce levier pour œuvrer à la fin de la spirale de violence meurtrière dont souffrent les populations, y compris de la part d’acteurs gouvernementaux.
« Le Sahel est un test pour l’UE », a déclaré le haut représentant Josep Borrell en septembre 2023, faisant référence à la nécessité pour les États membres de restaurer la solidarité et la capacité d’action commune de la communauté. La région teste également – et peut-être surtout – la capacité de l’UE à trouver un meilleur équilibre entre une approche à court terme de la sécurité et des politiques à plus long terme adaptées aux défis structurels.
Somalie : tirer le meilleur parti de la feuille de route conjointe UE-Somalie
Le gouvernement somalien a une année cruciale devant lui en 2024. Son offensive contre Al-Shabaab, l’insurrection islamiste qui sévit dans le pays depuis 2007, s’est essoufflée depuis qu’elle a réalisé d’importants gains au second semestre 2022. Le gouvernement promet d’« éliminer » le groupe d’ici la fin de l’année, mais l’objectif semble hors de portée. D’une part, Mogadiscio aura probablement bientôt moins d’aide : la Mission de transition de l’UA en Somalie (ATMIS) qui renforce sa campagne doit prendre fin en décembre, et les discussions sur une force multilatérale de suivi ne font que commencer. La perspective d’élections au niveau des États a déjà ravivé les tensions politiques et claniques. En outre, dans le cadre de son plan visant à achever une constitution provisoire, le gouvernement cherche à modifier en profondeur le code électoral avant les élections nationales prévues en 2026. Les groupes d’opposition regardent ces réformes avec méfiance, arguant que le gouvernement vise à les utiliser pour conserver le pouvoir.
L’État est également confronté à d’autres défis, anciens et nouveaux. La situation humanitaire reste précaire, les tensions climatiques s’ajoutant au fardeau imposé aux Somaliens qui souffrent depuis longtemps par les conflits qui déchirent le pays depuis des décennies. Entre-temps, une nouvelle crise inattendue a éclaté au début de l’année, lorsque l’Éthiopie voisine a déclaré qu’elle s’était mise d’accord avec le Somaliland – dont Mogadiscio a rejeté la proclamation d’indépendance en 1991 – pour louer une parcelle de terre sur le golfe d’Aden.
L’UE et ses États membres peuvent contribuer à relever les défis auxquels la Somalie est confrontée :
- Rester engagé dans les discussions sur la formation d’une nouvelle mission multilatérale dirigée par l’UA pour succéder à l’ATMIS et détailler les conditions dans lesquelles elle pourrait fournir des financements en l’absence d’autres sources, alors même que Bruxelles accroît son soutien au renforcement des capacités des forces somaliennes ;
- Exhortant le gouvernement somalien à entreprendre des efforts de réconciliation plus larges, notamment en mettant l’accent sur des rassemblements de base dans un cadre qui peut durer d’une administration à l’autre ;
- Faire pression sur Mogadiscio pour qu’il adopte une approche à long terme de la lutte contre Al-Shabaab qui aille au-delà des mesures militaires. À cette fin, ils devraient indiquer leur soutien à l’exploration de la perspective d’un éventuel dialogue avec les insurgés ;
- S’efforcer d’endiguer les tensions liées à l’accord entre l’Éthiopie et le Somaliland, notamment en facilitant la diplomatie en coulisses entre Addis-Abeba et Mogadiscio ;
- Souligner l’importance pour Mogadiscio de s’en tenir à la feuille de route opérationnelle conjointe UE-Somalieadoptée en mai 2023. En fonction de l’évolution de la situation en matière de sécurité, Bruxelles pourrait récompenser les progrès par un soutien supplémentaire (technique, financier et autre) ou réduire l’aide si les progrès stagnent.
Un effort de guerre difficile au milieu d’autres défis
À l’approche de 2024, la Somalie était sur une série de grandes victoires sur la scène internationale. Au cours du dernier trimestre de 2023, Mogadiscio a persuadé le Conseil de sécurité de l’ONU de lever l’embargo sur les armes en vigueur depuis 1992. Le pays a achevé un programme d’allégement de la dette soutenu par le Fonds monétaire international, réduisant sa dette extérieure de 64 % du PIB à la fin de 2018 à environ 6 % au début de 2024. La Communauté de l’Afrique de l’Est a admis la Somalie en tant que huitième membre, marquant le début d’un processus d’intégration visant à réduire les obstacles économiques et à élargir les opportunités commerciales, y compris l’exemption de visa.
Puis, le 1er janvier, il y a eu un coup de tonnerre. Addis-Abeba a annoncé qu’elle avait conclu un accord avec le Somaliland voisin pour donner à l’Éthiopie, pays enclavé, l’accès à une bande côtière de 20 km, apparemment pour établir une installation navale. Cette révélation a ébranlé Mogadiscio – qui se considère comme souveraine au Somaliland et qui, selon toute apparence, n’a pas été incluse dans les négociations – et a déclenché la fureur des Somaliens qui y ont vu une insulte à la dignité nationale. Le degré de mécontentement populaire est susceptible de signifier que l’administration du président Hassan Sheikh Mohamud consacrera un temps précieux en 2024 à la lutte contre les retombées.
Mais le président Mohamud, qui a pris ses fonctions à l’issue d’un long processus électoral en mai 2022, devra néanmoins consacrer des efforts considérables à la gestion des priorités nationales. Là-bas, le tableau est nettement plus sombre qu’en politique étrangère. L’offensive contre Al-Shabaab s’est essoufflée après des avancées initiales, qui ont desserré l’emprise des insurgés sur des pans entiers du centre de la Somalie. Un élément clé de la stratégie du gouvernement a été d’exploiter le ressentiment des clans à l’égard du groupe et de s’associer à des macawisley, ou milices claniques, pour porter la guerre dans les bastions ruraux d’Al-Shabaab. Au début de l’année 2023, cependant, Al-Shabaab s’était ajusté et s’était tourné vers des tactiques de guérilla. Ses combattants se sont retirés des centres de population, revenant plus tard pour attaquer les forces gouvernementales surexposées. Mogadiscio avait des difficultés à approvisionner le front et ses nouvelles recrues manquaient d’expérience au combat. Dans le même temps, Al-Shabaab a tendu la main aux clans pour les dissuader de s’allier avec le gouvernement.
Ainsi, une campagne présentée par Mogadiscio comme un coup fatal à l’insurrection est maintenant largement bloquée. Le gouvernement somalien a réussi à conserver la majeure partie du terrain qu’il a conquis, mais dans des régions comme le sud de Galmudug, Al-Shabaab l’a repoussé. Même dans les villes et les villages, les autorités se sont remises de l’insurrection, le gouvernement a du mal à consolider ses acquis. Les efforts de stabilisation visant à fournir des services de base et à superviser le dialogue de réconciliation ont été lents. Les autorités, débordées, n’ont pas non plus été en mesure de déployer suffisamment de policiers et de policiers militaires locaux, connus sous le nom de Darwish, pour assurer la sécurité. Néanmoins, le gouvernement dit qu’il espère nettoyer le reste du centre de la Somalie avant de se tourner vers une deuxième phase de l’offensive dans le sud. Compte tenu des problèmes rencontrés jusqu’à présent, déraciner Al-Shabaab de ses fiefs dans le sud sera une tâche redoutable.
L’un des principaux défis est que les forces internationales qui combattent Al-Shabaab … plient bagage au moment même où la Somalie intensifie sa campagne.
L’un des principaux défis est que les forces internationales qui combattent Al-Shabaab aux côtés de l’armée nationale plient bagage au moment même où la Somalie intensifie sa campagne. L’ATMIS devrait rapatrier le reste de ses quelque 14 000 soldats d’ici la fin de 2024 (deux phases du retrait ont déjà eu lieu). Pourtant, peu de gens s’attendent à ce que les forces somaliennes soient prêtes à prendre le relais de la mission – qui joue un rôle important dans le maintien des zones urbaines et donc la libération de l’armée pour organiser des offensives – lorsqu’elle partira. Le gouvernement, d’abord optimiste quant à sa capacité à combler le vide laissé par la mission, admet maintenant que l’échéancier est ambitieux. Lors d’une conférence en décembre 2023, il a proposé que l’Union africaine (UA) prenne la tête d’un successeur à l’ATMIS, axé sur la sécurisation des villes et des infrastructures clés ainsi que sur l’apport d’un soutien logistique aérien et terrestre aux forces locales.
La conversation sur une mission de suivi est cependant embryonnaire. Le plan somalien fournit un cadre de discussion, mais de nombreux détails, notamment la taille, la composition et la durée de la force, doivent encore être réglés. L’une des principales pièces manquantes concerne le financement. L’ATMIS et son prédécesseur, la Mission de l’Union africaine en Somalie, dépendaient fortement de l’UE, qui payait les allocations des troupes. Pourtant, l’UE cherche depuis longtemps à réduire sa contribution financière. Il est réticent à l’idée d’être à nouveau responsable d’une mission de suivi – bien que des divergences d’opinion existent entre les États membres.
L’hésitation à l’égard des subventions illimitées s’explique par plusieurs facteurs. Premièrement, certains membres de l’UE estiment que son financement, dont une grande partie va aux pays contributeurs de troupes pour les allocations, n’a soutenu qu’une solution à court terme alors que la tâche principale est de renforcer les forces somaliennes. Deuxièmement, bien que l’ATMIS s’en soit remis aux forces somaliennes pour la conduite d’opérations offensives, certains États membres se plaignent qu’elle devrait s’engager elle-même dans davantage de combats. Ils considèrent que l’ATMIS est coûteux, compte tenu de son rôle limité, bien qu’il soit moins cher qu’une opération de maintien de la paix typique de l’ONU. Troisièmement, certains à Bruxelles s’indignent de l’absence de partage du fardeau, d’autant plus que d’autres partenaires internationaux présents en Somalie se plaignent des conséquences négatives chaque fois que l’UE souhaite réduire ses contributions, mais n’offre que peu d’options propres.
La recherche d’autres sources de financement pour une mission de suivi reste ardue. L’ONU et l’UA ont conclu un accord-cadre fin 2023, en vertu duquel l’organisation mondiale doit financer jusqu’à 75 % de certaines opérations de paix dirigées par l’UA. Selon des diplomates, il existe une volonté politique à Mogadiscio, ainsi qu’au siège de l’ONU et de l’UA, de tester cette approche pour une mission de suivi en Somalie, bien que beaucoup de travail reste à faire au niveau technique pour aligner les procédures de gestion des troupes de l’UA sur celles de l’ONU. L’UA et le gouvernement somalien se sont également tournés vers des donateurs non traditionnels – tels que la Chine, les États du Golfe et la Türkiye – pour combler les lacunes, mais aucun n’a répondu à l’appel.
Les tensions liées à la compétition pour le pouvoir et les ressources entre les élites somaliennes continuent de fomenter l’instabilité.
La lutte contre Al-Shabaab n’est cependant qu’une partie de l’équation pour ramener la paix en Somalie. Les tensions profondément enracinées liées à la compétition pour le pouvoir et les ressources entre les élites somaliennes continuent de fomenter l’instabilité. De telles divisions, au niveau national entre le gouvernement fédéral et les États membres fédéraux, et au sein des États eux-mêmes, sont enracinées dans des griefs de longue date, étayés par l’absence d’un règlement politique global dans le pays. Ils alimentent souvent les conflits à l’approche des élections, que beaucoup considèrent comme manipulées pour favoriser les sortants.
Le prochain tour d’élections au niveau des États menace de relancer cette dynamique. Prévues en novembre, elles se tiendront pour la première fois en même temps, dans le but d’aligner les calendriers (à l’exception du Puntland semi-autonome dans le nord, qui a organisé son vote conformément à son calendrier électoral précédent début janvier). Les modalités des élections, allant de l’objectif persistant mais non atteint du suffrage universel au modèle indirect plus familier (et donc réaliste) des délégués de clan choisissant les gagnants, restent floues. Les tensions politiques s’intensifient dans de nombreux États membres, alors que l’on se plaint que les élections ont déjà été reportées à plusieurs reprises. Si ces votes ne sont pas gérés de manière ouverte, inclusive et transparente, ou si Mogadiscio tente d’intervenir dans les affaires de l’État en soutenant des candidats, les tensions pourraient fracturer davantage certains États membres.
Les divisions sur les prochaines élections au niveau national se dessinent également. Le président Mohamud cherche à faire adopter par le parlement un modèle électoral qui adopte le suffrage universel en 2026, y compris avec un vote direct pour la présidence. Ce changement aurait pour effet d’éloigner la Somalie d’un système de gouvernance parlementaire. La proposition limiterait également les règles du jeu à deux partis politiques, officiellement pour décourager la formation de partis claniques. Ces idées font déjà l’objet d’une forte opposition au parlement et au sein de l’opposition politique.
Les relations entre le gouvernement fédéral et les États membres fédéraux se sont améliorées sous Mohamud, mais cela reste un travail en cours. Mohamud convoque le Conseil consultatif national pour des réunions régulières, bien que toujours ponctuelles, entre les dirigeants fédéraux et les dirigeants des États membres. Mais l’État membre du Puntland, accusant Mogadiscio de chercher à concentrer le pouvoir, a boycotté le Conseil au cours de l’année écoulée, le mettant sous un nuage. La conclusion des élections au Puntland, qui ont eu lieu début janvier, offre aux deux parties l’occasion de tourner la page, même si le président sortant a conservé le pouvoir.
Enfin, la situation humanitaire en Somalie reste désastreuse, et les groupes vulnérables, y compris les femmes, en font les frais. Bien que 2024 n’apporte peut-être pas les chocs sévères des années précédentes – y compris cinq saisons des pluies consécutives ratées suivies de précipitations excessives et d’inondations au milieu d’une saison des pluies influencée par El-Niño à la fin de 2023 – l’effet combiné des crises précédentes persiste alors que le changement climatique s’accélère.
Ce que l’UE et ses États membres peuvent faire
L’UE a toujours été l’un des principaux partenaires de la Somalie. Bruxelles a investi 4,3 milliards d’euros dans le pays depuis 2007, en mettant l’accent sur la sécurité. Ce montant comprend les allocations de troupes susmentionnées pour l’ATMIS et son prédécesseur, à hauteur de 2,6 milliards d’euros au cours de cette période. Les relations entre Bruxelles et Mogadiscio se sont réchauffées depuis le retour de Mohamud à la présidence en mai 2022 (il avait déjà occupé ce poste entre 2012 et 2017), après un refroidissement pendant le mandat de Mohamed Abdullahi Mohamed « Farmajo » (2017-2022). L’UE a notamment été l’un des premiers acteurs extérieurs à publier une déclaration appelant au respect de la souveraineté territoriale de la Somalie à la suite de l’annonce de l’accès au port entre l’Éthiopie et le Somaliland.
Une feuille de route adoptée par l’UE et la Somalie en mai 2023 fournit un cadre pour le partenariat UE-Somalie jusqu’en 2025. À la base, il rassemble les différents instruments de l’UE et les États membres dans un cadre unique avec le gouvernement somalien pour détailler les priorités communes. La feuille de route définit trois domaines de partenariat : la politique inclusive et la démocratisation ; la sécurité et la stabilisation ; et le développement socio-économique. L’achèvement de la transition de l’ATMIS aux forces de sécurité somaliennes d’ici décembre est l’une des étapes énumérées.
La feuille de route commune aura peu de chances d’aboutir si la situation sécuritaire en Somalie se détériore rapidement. Il sera donc important que les forces internationales soient présentes en Somalie au-delà de 2024, conformément à la nouvelle demande du gouvernement somalien. Si les contributions mises en recouvrement par les Nations unies, dont les perspectives sont incertaines, ne se concrétisent pas, le financement continu de l’UE sera probablement nécessaire. Malgré une lassitude compréhensible à Bruxelles après une décennie et demie de soutien, l’UE devrait se préparer à un plan d’urgence en parvenant à une position commune sur la question du maintien du financement dès que possible. L’UE devrait indiquer clairement dans quelles conditions elle pourrait offrir de l’aide à une nouvelle mission, par exemple le niveau de partage des coûts qu’elle souhaiterait voir de la part d’autres ou les composantes de la mission qu’elle serait à l’aise de financer. Le fait de le faire plus tôt que tard apporterait un certain degré de clarté pendant que d’autres sources de financement, en particulier de l’ONU, sont explorées.
L’UE peut également aider à colmater les brèches dans le secteur de la sécurité somalien et à répondre aux inquiétudes selon lesquelles une trop grande partie de son soutien va aux troupes non somaliennes. L’acheminement de fonds supplémentaires par l’intermédiaire de la Facilité européenne pour la paix pourrait contribuer à améliorer les forces somaliennes, en particulier en matière d’équipement, de logistique et de formation. La mission de formation de l’Union européenne pourrait réfléchir à la manière dont elle peut offrir davantage de mentorat aux soldats qu’elle entraîne. La Mission de renforcement des capacités de l’Union européenne pourrait également améliorer ses programmes de formation pour la police, et même les étendre au personnel de Darwish (police militaire au niveau de l’État), afin d’aider les autorités somaliennes à tenir les zones évacuées par Al-Shabaab mais où l’armée manque de personnel pour quitter les garnisons.
L’UE devrait faire pression sur le gouvernement somalien pour qu’il envisage de lancer un projet de réconciliation global qui … va au-delà de la politique étroite et dirigée par l’élite.
Bruxelles devrait également soutenir les mesures visant à répondre aux griefs et aux différends aux niveaux national et local qui sous-tendent le conflit en Somalie. L’UE devrait faire pression sur le gouvernement somalien pour qu’il envisage de lancer un projet de réconciliation global qui aille au-delà de la politique étroite et dirigée par les élites et persévère d’une administration présidentielle à l’autre. L’une d’entre elles consisterait en des conférences de base pour discuter des attentes locales quant à la façon dont la gouvernance devrait fonctionner en Somalie, y compris dans les zones récupérées d’Al-Shabaab. Les participants doivent être représentatifs des populations locales, y compris les femmes et d’autres groupes vulnérables. Cette approche ascendante est la plus prometteuse en tant que méthode pour soutenir durablement la finalisation de la constitution provisoire. Il est peu probable que des consultations à huis clos entre politiciens rivaux aboutissent à un pacte avec une large adhésion.
L’UE devrait également soutenir une approche à long terme de la lutte contre Al-Shabaab, qui s’éloigne des objectifs à court terme poursuivis jusqu’à présent par le président Mohamud. L’approche militaire du gouvernement est compréhensible, mais la plupart des gens en Somalie et au-delà comprennent que, comme l’ont fait valoir Crisis Group et d’autres, Al-Shabaab ne sera pas vaincu par des moyens militaires seuls. L’UE devrait faire pression sur Mogadiscio pour qu’elle se concentre davantage sur la stabilisation dans les zones récupérées afin de prouver qu’elle peut les gouverner mieux qu’Al-Shabaab. L’UE devrait également signaler en privé qu’elle soutiendrait un effort fédéral visant à envisager un dialogue avec l’insurrection, si Mogadiscio décidait de suivre cette voie.
L’UE peut également contribuer à réduire l’acrimonie résultant de l’accord entre l’Éthiopie et le Somaliland, en poursuivant la position proactive qu’elle a adoptée jusqu’à présent par le biais de ses institutions collectives. Parmi ses actions, citons les discussions entre le président Mohamud et le haut représentant de l’UE, Josep Borrell, ainsi que l’engagement régional de l’envoyée spéciale de l’UE pour la Corne de l’Afrique, Annette Weber. L’accord a attisé les tensions à un moment délicat dans la Corne de l’Afrique. Alors que le risque d’un conflit immédiat est faible et que Mohamud est sur la corde raide pour aborder la question sur le plan diplomatique, l’UE peut utiliser ses liens avec Addis-Abeba, Hargeisa et Mogadiscio pour promouvoir des discussions en coulisses visant à réduire le volume.
Enfin, Bruxelles devrait veiller à assurer le suivi de la mise en œuvre de la feuille de route commune. En plus d’évaluer régulièrement les progrès accomplis, il pourrait procéder à des ajustements en l’absence de tels progrès, ce qui pourrait inclure l’évaluation du niveau de soutien technique ou financier qu’il réserve à la Somalie. La question de savoir s’il convient de s’engager dans cette voie devra bien sûr être évaluée à la lumière des circonstances actuelles, y compris en ce qui concerne la situation en matière de sécurité. Mais trop souvent, en Somalie, les nouvelles administrations font de grandes promesses, mais succombent à l’inertie et aux luttes politiques intestines en vue des prochaines élections. La feuille de route entre la Somalie et l’UE fournit un cadre pour maintenir les choses sur la bonne voie, et 2024 offrira une occasion importante de tester cette approche. SOURCE : CRISIS GROUPE
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